新类型行政案件情况的调查报告

新类型行政案件情况的调查报告

作者：郑州市中级人民法院 魏丽平

随着改革开放和社会转型的深入发展，社会政治经济文化快速发展，新类型的矛盾和纠纷也不断涌现，加上公民法律意识的不断增强，行政诉讼案件类型日趋多样化。面对立法的相对滞后甚至是缺失，郑州两级法院勇于探索、大胆尝试，坚决贯彻最高法院、省法院关于保护诉权、大胆受案的指示精神，畅通行政诉讼渠道，引导群众合法、合理反映诉求，大胆受理和审理新类型行政案件。近几年来，我们审理了600多件疑难复杂和新类型案件，涉及不少“河南第一例”、“全国第一例”案件，拓展了行政审判的新领域，增强了对当事人诉权保护和权利救济。这些案件极具代表性，对我省行政审判产生了积极的推动作用。

一、郑州法院受理审理的新类型行政案件

1、郭某诉河南省国家税务局公务员招录案

对于此类案件，有些地方法院对行政机关的招录行为是否属于外部行为把握不准，不敢受理，导致行政管理相对人的合法权益不能得到及时救济。我们认为录用公务员的行为不是行政机关的内部行政管理行为，而是一种面向社会的外部行政管理行为，所以大胆受理，依法审理，取得良好社会效果，并因此带动了省内外多起此类案件的受理。

2、大学生诉高校教育管理案件

此类案件较多，我们接触到的主要有在校大学生不服高校勒令退学处分案、考生诉省招生办录取投档案、考生因被取消保送生资格耽误高考状告省招生办案、学生诉黄河科技学院违法招生案、学生诉省教育厅对高校在专升本考试推荐工作中违纪违法情况不查处案等。我们认为高校对学生教育管理的行为，如剥夺受教育权、是否颁发毕业证、学位证等是一种准行政行为，应当是可诉的，因此，也大胆受理，在省内外引起了很大震动。一些外省市大学生从网上下载我们作出的先例判决，作为蓝本，拿到当地法院去要求立案。

3、高校毕业生就业争议案（学校和教育主管部门不履行就业协议争议）

薛某诉荥阳市教体局不履行就业协议上诉案中，因教体局在就业协议上盖章而引起的行政纠纷，该类争议在全国尚属首次出现，对于教体局在就业协议上盖章的行为所起到的作用、行政行为的性质以及行政行为的可诉性，在理论界和司法实务界均没有任何理论指导和实践经验，为了对此类案件涉及的法律问题有一个准确的界定，承办人查阅了大量的资料，撰写了《就业协议引发行政纠纷》的案件分析，为以后这类案件的处理提供了审理思路。我们认为，教育主管部门在高校毕业生就业协议上的盖章行为是行政审批行为，不能认定高校毕业生就业协议为行政合同。

4、周某诉郑州市房地产管理局颁发房屋所有权权证案

该案涉及到阶段性和政策性很强的公有住房出售问题，按单位的房改政策是职工交旧房换新房，并与单位签订有交旧房协议，单位按规定收回旧房出售给其他无房职工并办理了房产证，但实践中分了新房的职工拒不交出旧房，且起诉旧房的新所有人的房产证。对于这类问题，由于法律法规过于原则，导致司法实践中同样的案情异样的结果，严重影响了法院判决的严肃性和司法的权威。通过对案件审理，我们提出了视为“腾空出售”的观点，即虽然分到新房的职工依然占有旧房，但属于非法强占，法律上旧房已经收归单位，应视为符合房改政策所要求的“腾空出售”，单位将旧房出售给其他职工颁发的房产证合法，应维持。我们将上述观点写成案例分析，被国家核心期刊《人民法院案例选》刊登。

5、王某诉郑州市卫生局行政说明案

王某之子因发烧到管城区莆田乡赵庄村卫生所看病身亡，王某认为卫生所非法行医，原因是卫生所的医疗机构执业许可证在给其子治病前就已到期。郑州市卫生局对赵庄村卫生所的资格作了书面说明，说明该卫生所是经管城区卫生局批准的合法村卫生所，执业地点及从业人员均无变化，因处于管城区和高新区两区管辖权限交接空档和无主管单位的状态，无法及时校验并延续《医疗机构执业许可证》有效期，因此，该机构属合法医疗机构。对于行政说明能否起诉，实践中争议很大，有的认为仅作证据使用，不能单独起诉，有的认为可诉。我们认为本案行政说明可诉，依法受理、审理，认为医疗机构合法必须有有效的执业许可证，本案卫生所许可到期后，未申请延期继续执业不合法，卫生局说明其系合法医疗机构违法，该说明应予以撤销。

6、“撬门公证”案

隆埠公司与鸿成公司双方争一批商埠，其中隆埠公司占有房子，另一方申请我市管城区公证处对撬门行为进行公证，撬门后鸿成公司将房屋内的物品转移别处存放，自己占有了房子。审理中，公证处能否作被告，该案能否受理争议很大，经审查公证行为确实不合法，应当纠正，就大胆受理，对撬门公证行为进行了审理。我们认为，公证处是司法局的下设机构，具有准行政机关的性质，公证书具有法律效力，如果不能诉将侵害相关人的利益。本案双方争议房产未经法院生效裁判裁决，所有权有争议，公证处依据单方申请对撬门行为进行公证，严重侵害了房屋占有方的合法权益，公证行为违法。

7、“一枝黄花”案

原告陈某是植物被铲除后全国唯一申请鉴定、唯一提起行政诉讼的公民，被告管城区农经委是全国唯一对此作出行政处理决定的行政机关。由于创造了多个“唯一”而名声四起。然而该案的审理，也存在众多的疑点难点，一是被告是否具备法定职权；二是被告铲除原告植物的行为是行政征收还是行政处罚；三是该植物是否就是“加拿大一枝黄花”？认识不一，争议甚大，且全国相关的行政职能部门，全国种植这种植物的花农，全国各大新闻媒体，都在关注着该案的审理和结果。在审理中，我们本着对法律负责、对当事人负责的认真态度，做了大量的调研和论证。对于该植物的属性，我们走访了全国知名的植物学专家，查阅了大量中外植物学专著，掌握了一定的植物知识，并委托中国植物研究院进行鉴定。而对于该案的法律适用问题，我们邀请我省著名行政法学专家沈开举、宋雅芳等专门进行研讨，同时向省法院行政庭反映汇报，请求上级法院审判指导。在对植物的品种和法律适用进行充分论证的基础上，我们最终认定原告所种植的植物就是“加拿大一枝黄花”，被告的具体行政行为合法，因此裁判驳回了原告的诉讼请求。判决作出后，各大媒体广泛报道，产生良好社会效果。一夜之间，未等行政机关作出决定，种植花农均自行铲除，这类植物在全国范围内很快全部消失。

8、政府信息公开案件

《政府信息公开条例》颁行前，我们就受理了此类案件。如任某诉郑州市规划局侵犯知情权案，郑州市咪表停车位占用人行道、盲道，市民任某要求查询郑州市咪表停车位规划许可证文号及相关材料遭拒绝，将郑州市规划局诉至法院。一审裁定认为，虽然任某有权查阅行政机关作出的准予行政许可的决定，但没有证据证明其诉讼请求涉及行政机关侵犯其人身权、财产权，其请求事项不属于行政审判权限范围，故驳回起诉。后因查不到资料而上诉已不再有意义，任某撤诉。本案发生于《政府信息公开条例》前，起诉依据的是《郑州市政府信息公开规定》。任某作为普通市民起诉属于公益诉讼，而目前行政诉讼制度尚不认可公益诉讼，因此，本案驳回了任某起诉，同时在裁定书中建议“如果原告认为被告不依法履行信息公开义务，根据《郑州市政府信息公开规定》第二十六条之规定，可以向监察机关或者上级政府机关举报”。案件受理审结后，被包括国家级媒体在内的众多新闻媒体多次予以正面报道，收到很好的效果，实现了法律效果和社会效果的有机结合。

《政府信息公开条例》颁行后，受理了多起诉请政府公开信息的案件。如刘某诉金水区政府要求公开拆迁时对个人被拆迁财产的登记记录情况一案、刘某诉省高招办要求公开其高考试卷信息案，以及赵某诉多个行政机关要求公开相关政府信息案。

刘某诉省高招办要求公开其高考试卷信息案。该案十分敏感，涉及高考试卷，从来没有公开给考生看的先例。但我们认为，高考试卷过了保密期后就不再是秘密，且涉及考生的切实权利，一考定终身，如果考卷分数核算、评分等确有错误，将给考生造成重大损害。而实践中每年高考后，省高招办都会给考生设有查分程序，但几乎没有谁通过查分程序查出错误的。我们认为，受理本案社会意义重大，涉及考生重大权益，依据《政府信息公开条例》考生有权知道自己的试卷信息，于是大胆受理此案，大胆判决省高招办向考生本人公开其高考试卷信息。

赵某要求信息公开的多个案件中最为典型的是赵某诉省发改委信息公开案：《政府信息公开条例》和《河南省依申请公开政府信息工作制度》均规定可以通过信函和数据电文形式查询政府信息，但河南省发改委制定的《河南省发展和改革委员会政府信息公开办法》中没有对上述方式公开信息进行规范，赵某将省发改委诉至法院，我们支持了赵某，并给省发改委下发了完善其信息公开规范的司法建议，省发改委下发专门通知，完善了其信息公开的方式。此案审理社会效果非常好。

9、“电子眼”交通处罚案

道路交通执法中，交警直接依据“电子眼”违章记录对相关违章人作出处罚，不少人不服起诉。我们认为，此类案件涉及交通处罚作出事实是否清楚，证据是否充分，处罚能否成立问题，是典型行政行为，应当受理。案件审理主要围绕“电子眼”执法资格，是否定期强制检测，“电子眼”记录是否准确，能否直接作为处罚依据，设置“电子眼”是否需经公示，执法程序是否完备、“电子眼”违章罚单如何送达、交警大队执法主体资格等问题展开。通过案件审理极大促进了交管部门“电子眼”执法的规范化。

10、境外劳务派遣职工工伤认定案

原告中国河南国际合作集团有限公司不服郑州市金水区人社局为朱某工伤认定诉至法院。原告系具备向境外进行劳务派遣的有限责任公司。2007年3月原告就其派遣劳务人员到俄罗斯工作事宜，与俄罗斯方面签订《劳务合作协议》。同年11月原告与朱某签订合同派遣朱某赴俄罗斯从事劳务工作，同时朱某与俄方雇主签订《雇佣合同》，约定朱某从事瓦工，合同期限两年。2009年1月朱某在工作中从高空跌落后死亡。被告依家属申请为朱某作出工伤认定。法院认为，《劳动合同法》第五十八条第一款规定，劳务派遣单位是本法所称的用人单位，应当履行用人单位对劳动者的义务。《河南省工伤保险条例》第三十六条规定，职工被派遣出境工作，依据前往国家或者地区的法律应当参加当地工伤保险的，参加当地工伤保险，其国内工伤保险关系中止；不能参加当地工伤保险的，其国内工伤保险关系不中止。原告作为具有向境外派遣劳务资质的企业派遣朱某赴俄罗斯从事劳务工作，朱某在工作中死亡，在无证据证明朱某已在俄罗斯参加当地工伤保险的情况下，被告作出认定朱某系原告职工、其死亡为工伤的工伤认定结论，事实清楚、程序合法。依法驳回了原告要求撤销朱某工伤认定的诉讼请求。

二、办理新类型行政案件的体会和做法

遇到新类型案件，由于立法规范不完善或缺失，又没有先例可以参考，常常致使立案庭不敢受理，受案后审判庭法官不愿意审理、不敢放开审理，畏难情绪、懈怠情绪成为办理新类型案件的头大难。因此，克服畏难情绪，迎难而上，成为我们办理好这么多新类型案件的首要秘诀。当然还有以下具体方法：

1、保护诉权、大胆受案

由于社会生活的风范复杂，各式各样的案件千奇百怪，很多是从事行政审判十多年的老法官都没见过的。立案时，立案庭法官就会拿这些新类型案件询问行政庭的意见，我们把握的原则是除行政诉讼制度明确排除在受案范围外的情形外，对新类型案件只要侵害了起诉人的合法权益，从法官的法律素养和办案经验分析，应当受理或大多数人倾向于受理的，我们就大胆受案，不能因法律对新类型案件受理与否规定不明，实践中从未受理过，就将新型案件排除出法院大门。我们受案新类型案件的基本理念就是不能让侵害的合法权益得不到救济和补偿，穷尽其他渠道确实无法给当事人救济的，尽量将争议纳入行政诉讼范围，给当事人司法救济。

2、严谨调研、广泛论证

由于立法的滞后，法律规定的空白，给法院受理新特案件后的行政审判带来了很大困惑。为了切实保证新类型案件的正常审理，保证案件处理结果公正，我们积极开展调研，对在审判工作中遇到的新问题、新情况，不断进行探索，严谨调研论证。具体做法：一是鼓励法官结合新类型案件的审判实践进行调研，调研新类型案件的种类、受理、行为性质认定、适用法律、如何裁判等难点问题，在形成调研成果的基础上，搞好调研成果的转化，以理论指导审判实践；二是选择热点、难点问题与行政机关开展联合调研，征求行政机关对涉案疑难问题的意见和建议，当法院对这些问题做出认定和裁判时，易于被其认可、接受，同时也规范了司法裁判标准和行政执法标准；三是寻求相关专业领域和法学专家支持，邀请知名专家学者召开研讨会、听证会、论证会等途径，共同探讨、广泛论证、拓宽思路。

3、深入思考、寻求法律、法理支撑

对争议法律关系准确定性，并寻找到正确的法律和法理支撑，是审理好新类型案件的基础、重点和难点。遇到新类型案件，我们法官都会冷静地深入思考，虽然之前没有遇见过相同或者类似的案件，但通过专业的法律思维，在千差万别的法律表象背后总能思索到、找寻到相同或类似的行政法律关系、诱发行政争议的原因、侵害的权利客体、保护受侵害合法权益的恰当方法等，而我们进行法律思维的基础就是法律和法理。接手新型案件后，我们法官首先要对案件争议内容，争议行政行为的定性，所属行政法律关系的准确定位等寻找法律上的直接依据，如果查找不到直接依据，就会广泛找寻涉及争议法律关系的或者对类似法律关系作出的规范的间接法律依据，如果前两者都查找不到，我们法官就会以公正善良之心，寻求法理上的支撑。只要与现行法律、制度、政策不相违背，法律上、法理上或者是情理上，被侵害的合法权益的所有人应当获得支持和救济，我们就大胆裁判，依法支持相对人。

4、在坚持正当性前提下，对法律和制度的认识和理解进行突破

诱发新类型案件的原因往往是部分立法、制度或政策的不完备、不合理，或者与现实生活相比的滞后性，或者与纷繁复杂生活相比的法律制度设置的单一性，如果简单依据现行的法律制度政策，我们常常解决不了新型的行政争议。因此，审理新类型案件的实践中，我们总结出，要在坚持正当性的前提下，对现行法律、制度、政策的认识和理解上作适当的、合理的调整，涵义上扩张、缩小或突破。当然我们所说的坚持正当性原则，就是不违背基本的法治精神，不与现行法律制度抵触冲突，不损害国家利益、社会公益或他人的合法权益，且能够弥补现行法律制度的不足，能够给合法权益受侵害的人以应得的法律救济。

5、在法律和制度无法突破的情况，积极运用协调手段，促成涉案行政争议的妥善化解

现行法律和制度，无论是因社会发展的阶段性，人们法律意识的局限性，还是因法律从制定之初就落后于社会生活的先天性，有些原则性、刚性的法律规范是没办法突破的，但我们遇到的新型争议却不能拒绝受理、拒绝裁判，这时我们的做法是法律上和制度上走不通，我们就变通着走，协调就是现行制度框架下被实践证明灵活解决一些新型争议效果很好的办法。比如我们审理的薛欢欢就业协议案，就是法律制度有硬性规定，无法突破，却通过协调妥善解决了争议的案例。薛欢欢专科毕业后与荥阳三高签订就业协议，荥阳市和郑州市教育局均在就业协议上签章同意，学校给她发了派遣证，派遣至荥阳三高，但她持派遣证赴郑州市教育局办理就业手续时，因国家教育法强制性规定高中教师必须是本科以上毕业生而被拒绝办理。本案国家强制性的法律规定无法突破，薛欢欢是专科生，依法不能成为高中教师，但教育主管部门已在就业协议书上签章同意，且学校据此发了派遣证，学生已丧失了毕业离校前就业的良机，现在无法救济的话对学生很不公平，考虑到这些特殊情况，我们法官采用协调变通的方法，荥阳三高虽是高中，但也小学部，她不符合高中教师资格，但教小学是可以的，因此，积极协调双方，最终达成在法律和政策允许的范围内，优先为薛某安排在三高（小学部）任教的协议，妥善处理了这起新型争议。

6、郑州市两级法院审理新类型案件的制度安排

（1）基层法院接到新类型案件后及时告知中院，中院对该新类型案件能否受理，进行研究，对立案问题给予指导。

（2）基层法院对新类型案件的开庭审理情况及社会媒体对新型案件受理审理的反映等，及时告知中院，指导基层法院采取相应对策。

（3）基层法院在确定新类型案件的裁判结果之前，对裁判依据的事实、适用法律等相关情况向中院汇报，确保裁判结果的公正性。

（4）中院收集全市法院的新类型案件的审理情况、裁判文书，对新类型案件的审理，进行调研，总结审判经验，统一裁判标准，指导全市新类型行政案件的审理。

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