行政机关实施行政许可须依法收取和使用费用的规定

《行政许可法》第五章 行政许可的费用　　

收费和税收都属于行政征收，指的是行政机关根据法律、法规的规定，强制地、无偿地取得相对人财产所有权的行为。税收属一般征收，用于国家一般支出；收费属于特别征收，用于国家特别支出。由此可以得出结论，一个行政行为是否收费，必须以法律、法规为依据。

一段时间以来，各种形式的行政许可层出不穷，伴随着各种各样的许可和审批是名目繁多的审批收费、许可收费。有的行政机关明明是履行正常的行政管理职能也要收取费用，有的行政机关利用手中的权力进行“搭车收费”，还有的行政机关越权设定收费项目。在有些情况下，交费甚至成了行政许可实施机关批准许可申请的主要条件。行政机关收取的费用，依法上交国库，也情有可原，但一些收费被用于本部门、本单位的职工福利；有些流入小金库，成为吃喝资金。行政许可收费成为一些行政机关热衷于设定行政许可的重要动因。行政许可乱收费不仅严重损害了行政机关的形象和权威，而且成为腐败的温床。为了从根本上解决这些问题，本法设专章对收费问题作出规定。规定行政许可原则上不得收取费用，收费要有法律、行政法规作为依据，收取的费用要全部上缴财政，实施收支两条线，本级财政要保障行政机关实施行政许可所需的费用等。这为遏制乱收费提供了法律保障。

《行政许可法》第五十八条 行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。

【释义】 本条是关于行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查不得收取费用的规定。

一、行政机关实施行政许可，原则上不得收费

行政收费是指一定的行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为个人和组织提供一定的公益服务，或授予其国家资源和资金的使用权而收取的费用。目前，我国的行政机关的各种收费主要有公路运输管理费、公路养路费、车辆通行费、港口建设费、排污费、河道工程修建维护管理费和教育附加费等。随着我国费改税工作的推行，其中有些费种将依法转为税，如车辆购置税，原来是一种购置费，后改为一种税；对于养路费，也要改为燃油附加税；农村的税费改革工作也在紧张地进行之中。行政机关无论收取何种费用，都必须严格依法进行，不得自立名目，擅自订立征收标准和范围。我国的行政收费，曾一度相当混乱无序。一些国家机关和垄断行业，利用行政职权和垄断地位，巧立各种名目乱收费。主要表现在：超越权限，擅自审批或自立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准；转移行政职能，变无偿服务为有偿服务，从中分利；利用职权，强行服务，强买强卖，把权力商品化；凭借垄断地位，在经营业务中乱收费、乱提价，从中谋利；部门职能交叉，重复收费。这不仅加重了企业和群众的负担，扰乱了经济秩序，而且损害了党和国家的利益，败坏了党风和社会风气。

在行政许可实施过程中，同样也存在滥收费的情况，收费养人，养人收费，收费成为一些行政机关设定和实施行政许可的内在动因。为了从源头上预防和治理腐败，从根本上消除设定行政许可的经济动因，本法规定实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，原则上不得收取费用。这对于治理滥收费，具有很强的现实意义。

二、行政机关实施行政许可收费，必须有法律、行政法规作依据

行政机关实施行政许可收取费用，必须有法律、行政法规作为依据。以前我国治理滥收费，规定的收费依据为法律、行政法规、国务院有关规定、国务院财政部门与计划部门共同发布的规章或者规定以及省、自治区、直辖市的地方性法规、政府规章或者规定和省、自治区、直辖市人民政府财政部门与计划（物价部门）共同发布的规定。本法则更进了一步，实施行政许可收取费用，必须是法律、行政法规的规定，其他规范性文件的规定，不得作为收费依据。我国现行有关法律、行政法规对实施行政许可收取费用作了规定，如进出口商品检验法第三十条规定，商检机构和其他检验机构依照本法实施检验和办理鉴定业务，依照规定收费。收费办法由国家商检部门会同国务院有关主管部门制定。计量法实施细则第四十条规定，建立计量标准申请考核，使用计量器具申请检定，制造计量器具新产品申请定型和样机试验，制造、修理计量器具申请许可证，以及申请计量认证和仲裁检定，应当缴纳费用。

法律、行政法规有权规定实施行政许可可以收取费用，但这种规定也应当合理。一般来说，国家提供普遍的公共行政服务，是不应当收取费用的，如警察维护社会秩序、交通秩序，国家提供的义务教育服务等。因为公民通过纳税，支出了有关费用。但是，国家对特定的个人或组织提供的服务，需要交纳有关费用。因为这种服务只有一部分人享受，不能因一部分人的支出摊入到每个公民的人头上。因此，法律、行政法规规定的收费，应当是少数人申请的行政许可事项。我国现行法律中与许可有关的收费主要有以下几类：一是排污费，包括超标排污费、倾倒废弃物品费等二是资源补偿费，包括特许权使用费、临时使用土地补偿费、土地使用权出让费等；三是检验费，包括卫生检疫、检查费等；四是工本费，包括证照工本费等；五是手续费，如申请手续费等。按照许可收费的性质，可以分为两类：一类是对被许可行为的收费，如排污费、资源补偿费；一类是对申请行为的收费，如手续费、工本费。对许可行为和对申请行为的收费具有不同性质，前者是因为申请取得了特定的财产权利，如土地使用权、矿产资源开采权，从某种意义上来说就是国家以特殊的民事主体身份，转让财产权利，这种情况在有限自然资源的开发利用、公共资源的配置等方面表现比较明显。后者是因为增加了行政机关的管理成本而收费。对于后一种收费，要从严控制，因为国家已为行政机关的运行提供了相关费用。

三、行政机关提供行政许可申请格式文本，不得收费

本法第二十九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织从事特定活动。依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”为防止行政机关借提供申请书格式文本之际收取不正当的费用或者变相收费，本条专门规定，提供格式文本不得收取费用。

四、行政机关实施行政许可所需经费，由财政保障，不与收费挂钩

在行政管理实践中，有的行政机关的力、公经费严重不足，不得不采取收费的办法弥补经费缺口。解决这一问题：一要严肃财经纪律，节省开支；二要从财政拨款上予以保障。实施行政许可是国家的一项公共行政管理活动，所需费用，应当列入本机关的预算，由本级财政予以保障。各级财政部门要增加服务观念，提高工作效率，对实施行政许可所需的经费，在预算核定的标准内，及时审核拨付，不得拖延。财政部门不得下达收费指标，也不得把核定预算标准与收费额度相联系。

《行政许可法》第五十九条 行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

【释义】 本条是关于行政机关实施行政许可须依法收取和使用费用的规定。

一、按法定项目和标准收费

即使法律、行政法规规定实施行政许可可以收取费用，实施机关也不得自行收取费用，还必须按照法定程序报经有关部门批准，核定收费项目和标准。我国的行政事业性收费项目和标准实行中央和省两级审批。收费项目按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同计划（物价）部门批准；制定和调整收费标准，也要按隶属关系分别报国务院和省级人民政府计划（物价）部门会同财政部门批准；重要项目及标准分别报国务院和省级人民政府批准。省级人民政府批准的行政事业性收费项目和收费标准报财政部、国家计委备案。省级以下人民政府及其各部门无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准。面向农民的行政事业性收费，还应当经主管农业的部门审核。中国加入WTO工作组报告书曾经对我国服务市场开放中的行政许可收费提出了明确要求：“行政许可中的有关收费应当与处理行政许可申请所需的行政费用相当，除非该费用是通过拍卖或者招投标等竞争性方式确定的”。这可以理解为确定行政许可收费项目和标准的一项原则。一般来说，行政许可收费应当遵循非盈利和节约的原则，其收费计算标准应以实际劳务和消耗支出为准。实际收费中，一些机关把行政许可收费当作是财政创收的一种手段，收费标准远远高于实际成本，这是应当予以控制的。

二、收费要公开

按国家规定程序批准的行政事业性收费，要公开收费项目、范围、标准，建立健全收费许可证、收费票据和年度审验、票据稽查制度。收费单位必须到计划（物价）部门办理收费许可证，坚持持证收费，接受社会和群众监督；必须使用由省、自治区、直辖市以上财政部门统一制发的收费票据或监制的专用票据。没有收费许可证、没有持证收费、没有使用规定票据的，任何单位或个人都可以拒绝交费。任何组织和个人都有权向财政、计划（物价）部门检举违反国家规定的收费行为。

三、收支两条线

过去，一些地方为了缓解财政经费紧缺的情况，采取了行政机关执行法律、法规，履行法定职责时收取的费用，如许可收费、处罚收入等，可以与财政分成的办法。行政机关收取的费用直接与本机关的行政经费、福利待遇相联系，因而出现“收费越多、经费越多、福利越好”的现象。这种办法产生种种弊端，特别是导致一些行政机关一味地追求收费和处罚，而忽视服务和管理。行政处罚法通过后，对罚没收人实行收支两条线管理，即罚没收入全部上交财政，执法机关所需费用由财政拨款予以保障。这一制度的推行为解决行政机关借处罚牟利的问题发挥了积极的作用。目前，我国现已全面推行“执收”分开的制度，实行“单位开票，银行代收，财政统管”的管理体制，所有行政事业性收费收入都应当及时、足额缴入国库或预算外资金财政专户。行政许可收费，应当贯彻这一原则。所收取的费用应当全部上缴国库，不得截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门也不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

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