《行政许可法》第四章 行政许可的实施程序 第四节 听证
《行政许可法》第四十六条 法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项．或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。
【释义】 本条是对行政机关依职权进行听证的规定。
一、行政许可听证的范围
听证程序是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公开、公正、民主的方式达到行政目的程序。就其作用而言，听证应当适用于所有行政机关的行政行为。但采用听证程序必然要发生人力、财力的成本，因此，不可能所有的行政行为作出之前均要求举行听证。那么，制定一个科学、合理的听证程序的范围就是十分必要的。确定听证的范围必须遵循一定的原则，即：个人利益与公共利益均衡原则和成本不大于效益原则。首先，听证程序范围的设置必须均衡个人利益与公共利益关系，即在有可能严重侵害个人利益的情形下适用听证程序；遇有一般情形，应允许行政机关自由裁量决定是否适用听证程序；在轻微影响当事人权益的行政决定或当事人放弃获得听证权利的情况下，不适用听证程序。遇有个人利益与国家公共利益发生严重冲突的情形，则应优先考虑公共利益。这就是各国在国家安全、军事、外交领域及紧急情况下均不适用听证程序的原因。第二，听证程序的设置还涉及成本与效益的关系。这里的成本是指行政机关适用听证程序必须负担的人力和财力。效益是指适用听证产生的经济社会综合效益。如果仅考虑该程序带来的经济社会效益，忽视其耗费的成本，那么它也是没有生命力的程序制度。而如果为了避免人力的耗费而不适用听证程序，从短期局部利益看，也许降低了成本，但从长远看和全局看，却是对行政目的和社会利益、个人利益的严重损害，是需要更昂贵的代价弥补的。因此，确定听证程序适用范围必须综合考虑成本与效益的关系，在成本不大于综合效益的前提下进行。
从各国的行政程序立法看，原则上将听证程序限定于行政机关作出对当事人不利的行为中。但对于何为“对当事人不利的行为”，行政机关拒绝申请许可的行为是否为不利行政行为，则有不同的意见。一种观点认为，拒绝当事人申请的情形，由于当事人尚未存有具体的法律地位，所以即使拒绝，也不致对其权利产生干涉的效果，所以当事人无权要求听证。具体而言，如果当事人本来就没有请求的权利，且行政机关拒绝也是合法的，当然就不会损害他的权利。如果当事人具有请求权而受到行政机关违法拒绝时，由于当事人的法律地位，尚须经由许可处分才能加以确认，在未确认前，他仍未获得法律地位，所以行政机关的拒绝也无干涉可言。例如，日本行政程序法规定的“不利益处分”就不包括“拒绝申请”的行为，该法关于申请，并未设有听证等程序上的权利。另一种观点则认为，行政机关拒绝申请的行为与其他干涉行为并无区别。虽然申请人在未获许可前并无特定权益和法律地位，但他根据法律规定提出申请本身就证明他与行政机关之间存有不同于普通人的法律关系，行政机关作出的行为必然直接影响到他可能享有的权益。因而，行政机关作出不利于申请人的拒绝行政行为时，应当给予申请人一个陈述其观点、说明事实情况的机会。例如，荷兰行政程序法规定，“行政机关作出否定一个申请的全部或一部分的决定之前，该行政机关应当给予申请人让他陈述其观点的机会，即听证。”在普通法国家，人们公认许可权是一项极大的影响公民权利与自由，特别是影响人的生计的重要权利，单就这一点就要求行政程序必须公正。没有必要划清要求颁发许可证的初次申请与吊销或不延长已发许可证之间的原则界限。初次许可申请人在被拒绝批准前通常应当被允许陈述案由。
根据本条的规定，行政机关作出行政许可决定，在下列情况下，应当主动举行听证：（1）行政机关认为需要听证的涉及公共利益的重大行政许可事项；（2）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项。
二、行政机关依职权应当进行听证的情形
1．法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项
对于行政许可行为的听证，目前在我国的法律、法规、规章中作规定的还为数较少，只有个别的作了规定。如，公共文化体育设施条例规定：“因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方人民政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级人民政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上一级人民政府批准。”“涉及大型公共文化体育设施的，上一级人民政府在批准前，应当举行听证会，听取公众意见。”外国投资者并购境内企业暂行规定规定：“外国投资者并购境内企业涉及本规定第19条所述情形之一，外经贸部和国家工商行政管理总局认为可能造成过度集中，妨害正当竞争、损害消费者利益的，应自收到规定报送的全部文件之日起90日内，共同或经协商单独召集有关部门、机构、企业以及其他利害关系方举行听证会。并依法决定批准或不批准。”利用外资改组国有企业暂行规定规定：“利用外资改组国有企业，改组方应当向同级经济贸易主管部门提出改组申请。接受申请的经济贸易主管部门应当依照《指导外商投资方向规定》的权限和有关法律法规进行审核。中央企业及其全资或具有控制权的企业进行改组的、被改组企业直接或间接持有上市公司股权的、改组后的企业资产总额不低于3000万美元的，由国务院经济贸易主管部门审核；对可能导致市场垄断、妨碍公平竞争的，在审核前组织听证。”上述规定中设置的听证程序，主要是从公共利益的角度考虑的。随着我国民主程度的进一步提高，法律、法规和规章中规定听证程序的将越来越多。凡法律、法规和规章中明确规定听证程序，行政许可属于其规定的情形的，行政机关在作出行政许可决定前，应当举行听证。
2．行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项
行政许可是一种授益性的行政行为，对于申请人来说，取得行政许可，意味着获得一种权利能力，有权从事某种活动。因此，行政机关应申请人的要求作出颁发行政许可的决定，申请人不会要求听证。但是，一些行政许可涉及公共利益的重大事项，如征地拆迁、环境污染和城市建设等，影响的是不特定的多数人的利益，且这种影响一般是全局性的、长期的和潜在的。个别的公民、法人和其他组织由于对信息掌握等原因，在行政许可对其当下的切身利益没有直接影响的情况下，他们并不能够立即感知或了解行政许可可能对他们的将来产生的直接或间接的影响，因此，这时他们也不会要求听证。但这类行政许可实施后，又确有可能对社会带来很大的影响。这就要求行政机关对行政许可申请进行审查的过程中，应当考量行政许可事项是否会影响到公共利益。如果行政机关认为行政许可事项对公共利益可能产生较大的影响，行政机关就应当将有关的行政许可事项予以公告，使社会对此予以关注，听取社会各界包括有关专家的意见。行政机关经过对申请人的利益与公共利益进行考量后，认为准予许可不会对公共利益造成损害的，应当作出准予许可的决定；反之，则应拒绝颁发许可。
第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间巨大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。
申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
【释义】 本条是对行政机关依申请进行听证的规定。
一、行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，申请人和利害关系人有要求听证的权利
1．“他人”的范围。这里的“他人”是指行政机关和申请人以外的同行政许可的实施有直接利益关系的个人或组织。在有数量限制的行政许可中，虽然申请人之间是竞争关系，存在直接的利益关系，甲申请人取得许可，乙申请人便不能取得许可，但申请人之间在申请的过程中，相互间不构成第三人关系。在这个过程中，行政机关通过招标、拍卖程序等法定方式，调整申请人之间的关系和取得许可的优先顺序，确定被许可人，而不必使用听证程序。
2．直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的界定。在现实中较常见的是，涉及申请人与第三人之间民事的相邻权关系。例如，申请人拟在某地实施一个建设项目，该项目将对其周围的个人、组织的生产经营和生活带来较大的影响，如给民居造成的采光影响、噪声污染或水源污染等，或者该项目使周边原有企业无法开展正常的生产经营活动等。如果实施了申请的行政许可，则会给利害关系人造成损害。在有数量限制的许可中，后申请的人与已取得行政许可的被许可人，一般来说存在竞争关系，如果已取得行政许可的个人或组织，认为申请的行政许可将给其经济利益造成较大损失，是否构成“直接涉及申请人与第三人之间重大利益关系”？有的认为，在这种情况下，申请的行政许可可能给已取得行政许可的人造成的不是对其已有财产的损害，而是间接损失，不属于“直接涉及申请人与第三人之间重大利益关系”。一般来说，直接损失与间接损失的划分，对于违约责任、侵权责任的认定，是至关重要的。作出是否准予的行政许可决定，无论是会造成直接损失，还是造成间接损失，都是对申请人或第三人的一种不利处分，都是关系到其重大利益的，因此，应当适用听证程序。当然对间接损失的认定，不能无限扩大，应当遵循合理预期的原则。在美国的行政程序中，竞争人甚至消费者都属于利害关系人。例如，美国联邦电讯委员会批准了一项要求建立一个电台的申请，这个电台将使用与另一利害关系人的电台使用的同一频率。新设的电台对利害关系人的电台会产生电波干扰，因此，在此申请被批准以前利害关系人有权作为当事人介入听证程序。在另一个案件中，美国联邦电讯委员会批准，在该地区另建一个电台之前，正在开业的电台所有人有获得听证的权利，因为新电台对广告收入的竞争，将使遭受经济损害。
至于何为“重大利益”，本法没有作出具体规定。对于申请人和第三人来说，许多事项自身的利益都被认为是其重大利益，本法中将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权。
二、行政机关的义务
1．告知的义务。如果行政机关认定行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，行政机关在作出行政许可决定前，必须告知申请人、利害关系人有要求听证的权利。申请人、利害关系人有权要求举行听证，同时也有权放弃听证的权利。由于拟作出的行政许可决定，一般来说对申请人和利害关系人的影响是不同的，其中一方将承受不利影响。因此，对于申请人和利害关系人中一方放弃听证，另一方尤其是将承受不利影响的一方要求听证的，行政机关应当举行听证。行政机关告知申请人、利害关系人有听证的权利，一般来说应当以书面的形式告知。申请人和利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，应向行政机关提交书面申请。除非遇有不可抗力或者有正当的理由，申请人、利害关系人在被告知5日内未提出书面申请的，视为放弃听证。
2．在法定期限内举行听证。行政机关在收到申请人、利害关系人要求举行听证的申请书之日起20日内，应当举行听证。
3．承担听证费用。组织听证的费用指行政机关举行听证所支付的费用，如必要的办公经费等，不包括当事人聘请律师、取得证据等个人所应支付的费用。组织听证的费用，由行政机关承担，申请人、利害关系人不承担听证的费用。作出这样的规定，是为了保障当事人行使听证的权利。
第四十八条 听证按照下列程序进行：
（一）行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；
（二）听证应当公开举行；
（三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；
（四）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；
（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。
行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。
【释义】 本条是对听证程序的规定。
1．关于听证通知
听证涉及当事人的重要权利，当事人必须了解听证所涉及的事项，听证如何进行，只有这样才能进行充分的准备。因此，在合理的时间前得到通知是当事人的权利，也是程序公平的要求。通知一般采用书面的方式进行，必要时，可以公告。关于通知的时间，本法规定应当于举行听证的7日前通知。通知的内容除举行听证的时间、地点外，一般还应包括听证所要涉及的问题，行政机关拟作出的行政许可决定的内容以及当事人程序上的权利。
2．关于听证公开原则
行政许可听证应当公开举行，这就要求在听证的过程中，允许公众，特别是新闻记者在场旁听。对于当事人来说，公开听证是行政决定获得其认可的基础。通过公开听证，即使作出的行政决定不利于当事人，但由于该决定是通过公正的程序作出的，当事人也较容易接受并执行。对于公众来说，参与听证可以了解行政决策的过程，并加强对行政机关的监督。对于行政机关来说，公开听证，可以增强行政机关及其工作人员的责任心，同时也是对公众进行教育的机会。
如果听证的事项涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，不应公开举行听证。（参见第四十条）
3．关于听证主持人
听证主持人在听证程序中的地位类似司法程序中的法官。他负责听证程序的进行。听证主持人是否具有独立地位，对于听证程序的公正性十分重要。为此，指定听证主持人应当遵循职能分离的原则。根据本法的规定，行政机关应当指定审查行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，也就是说，听证主持人可以是同一行政许可机关的工作人员，但不能是负责行政许可审查的工作人员。职能分离原则，是为了有利于听证主持人在听证的过程中能够客观公正，不将其调查时得到的印象带到听证程序中来，避免偏见。
为保障听证主持人的独立性，本法规定，申请人或者利害关系人认为主持人与本行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。利害关系，主要指经济上的利害关系，即个人对案件的裁决结果能直接得到利益或丧失利益。主持人与行政许可事项有直接利害关系的，主持人应当主动申请回避，申请人或者利害关系人也有权申请回避。
在听证的过程中，听证主持人享有指挥听证的进行，讯问证人，安排证据的调查顺序，对妨碍听证的人采取必要的措施，对听证中出现的程序问题作出决定等权力。
4．关于举证和质证
（1）举证责任。在听证程序中，负责审查行政许可申请的行政机关，负有主要的举证责任，行政机关应当提供审查意见，包括拟作出行政许可决定的证据、理由和依据。这是因为，首先，听证的内容不仅包括拟作出行政许可决定的事实和依据，还包括行政机关拟作出的决定本身。行政机关在审查行政许可申请的过程中，应当充分进行调查、收集证据，然后依据事实和有关法律提出审查意见。行政机关在行政许可程序中的职权，决定其在听证中应当负主要的举证责任。第二，只有行政机关对审查意见提供充分的证据、理由和依据，申请人或者利害关系人才能了解行政机关的审查意见是否有事实和法律的依据，才能有针对性地进行申辩和质证。
对于申请人和利害关系人来说，提出自己的主张并提供相关的证据，既是当事人的权利，也是其义务。听证程序就是听取当事人的意见，听证的性质决定了申请人和利害关系人在听证过程中更多的是享有权利，而不是承担义务。因此，举证主要是申请人和利害关系人的权利。另一方面，申请人或者利害关系人实际上掌握和控制着有利于自己的一些证据，在某类案件中，由行政机关承担举证责任往往困难较大，而当事人承担举证责任则比较容易。由其承担一定的举证责任不仅符合公平的要求，同时也有利于提高行政效率。
听证主持人不直接参加本案的调查取证，但应参与各方讨论，促使当事人阐明不清楚的申请内容，完善不充分的陈述，并对有关事实进行解释。
（2）质证。听证程序中，申请人和利害关系人不仅有提供证据为自己辩护的权利，而且还享有知晓和驳斥行政机关提供的证据的权利。质证是辨别证据真伪的有效办法，既是当事人的权利，又是听证程序中的一项必要的手段。但质证不能滥用，否则就会导致拖延时间，降低效率。因此，在听证程序，听证主持人应当根据具体情况，限定质证的范围。例如，对于重复的和与案件无关的证据，不需要质证；可以凭直接观察、测验或计算而确定的事实，不需质证；传闻证据不需要质证；等等。
5．关于听证笔录
在听证程序中，行政机关应当对听证过程进行书面记录，制作成听证笔录。听证笔录一般应当包括以下内容：（1）听证案件名称；（2）听证主持人的姓名、职称；（3）到场的当事人的姓名、住址等；（4）听证的时间、地点；（5）听证是否公开；（6）当事人的陈述、申辩和发问；（7）证据调查的内容；（8）主持人认为重要的其他事项。在听证结束时，听证笔录应当出示给听证参加人，并由审查行政许可申请的工作人员、申请人、利害关系人以及证人确认听证记录无误后签字或者盖章。
6．作出听证决定的依据
从各国行政程序法关于听证会制度的规定来看，都对听证记录对行政机关的最终决定的约束力作了规定，但听证记录对行政机关决定的约束力程度不一样。有两种做法：一种是美国的案卷排他性原则，即行政机关的决定必须根据听证会案卷作出，不能在案卷之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为行政决定的根据，否则，行政裁决无效。案卷排他性原则在美国被认为是正式听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性，有的观点认为，如果行政机关可以根据听证以外的证据作出决定，当事人的听证权就会毫无意义；另一种是德国、韩国、日本和瑞士等国家规定的听证记录对行政决定的作出有一定的约束力，但行政决定不是必须以听证记录作根据。根据这些国家行政程序法的规定，听证记录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证记录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的，行政机关才必须以听证记录为根据、不能以听证记录之外或当事人不知道或没有论证的事实作根据。
目前，我国的行政处罚法、价格法以及一些法规、规章对听证程序作出了规定，但由于缺乏听证笔录对行政决定的约束力的规定，导致一些听证会听而不证，没有真正发挥听证会制度保护公民重大合法权益、保证行政机关作出正确决定的作用。在本法中，听证笔录对行政许可决定的约束力，作出了明确的规定，即行政机关应当根据听证笔录，作出是否准予行政许可的决定。
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