关于国务院银行业监督管理机构和银行业自律组织关系的规定

《银行业监督管理法》第三十一条 国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织的活动进行指导和监督。

银行业自律组织的章程应当报国务院银行业监督管理机构备案。

[释义] 本条是关于国务院银行业监督管理机构和银行业自律组织关系的规定。

一、概念

（一）国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织的活动进行指导和监督包含三层含义：

1．银行业自律组织作为行业自律组织，其基本活动受其章程的约束，主要职能是制定自律规则，监督会员履行义务，负责从业人员任职资格考试、认定和职业注册、行业信息交流和培训，负责行业公共标准的制定和维护，制定行业服务规则，依法对会员、从业人员违法。违规行为进行调查和处分，从事国务院银行业监督管理机构委托的工作。国务院银行业监督管理机构不是银行业自律组织的领导机关，不能对自律组织实行强制性行政管理。

2．银行业监督管理机构作为专业机构，在专业知识、信息等方面具有优势，为保证银行业自律组织更有效、更规范地开展活动，国务院银行业监督管理机构应当对银行业自律组织的活动提供指导。国务院银行业监督管理机构作为专司对银行业金融机构的监督管理的机构，以对银行业金融机构的监督管理为己任。它有自己的专业人才队伍和专家队伍，有自己现场检查和非现场监管等特殊手段，有与国内有关金融监管部门的合作机制、信息共享机制，还有和其他国家和地区的银行业监督管理机构建立的监督管理合作机制，实施跨境监督管理的特殊职能。因此，它在专业知识、信息等诸多方面具有特殊的优势，为保证银行业自律组织更有效、更规范地开展活动，银行业监督管理机构有条件，也有能力对银行业自律组织的活动提供指导。

3．银行业自律组织，由其自身的性质决定，活动往往带有市场性、自发性和非强制性等特点，要充分发挥其正面作用，引导银行业金融机构健康稳健地发展，保护存款人和其他客户的利益；防止其片面追求行业利益最大化，对社会公众利益造成侵害，因而银行业监督管理机构应当对银行业自律组织进行指导和监督。

（二）银行业自律组织的章程应当报国务院银行业监督管理机构备案。银行业自律组织的章程，一般包括组织的性质、任务、权利义务，为了便于银行业监督管理机构对银行业自律组织的指导和监督，银行业自律组织应当依法将其制定的章程报国务院银行业监督管理机构备案。

二、必要性

现代监管体系应当包括完善的法律环境、专门的政府监督机构、多层次的行业自律组织和消费者权益保护组织。

（一）有关国家和地区对银行业自律组织实践及其功能

自律是指由同一行业的从业组织或人员组织起来，共同制定规则，以此约束自己的行为，实现行业内部的自我监管，保护自己的利益。不同程度地发挥银行业自律组织如银行协会、银行同业公会、银行家协会等在金融监管中的作用，已成为许多国家和地区银行业金融机构安全、稳健运营的重要手段，银行业自律管理，已成为许多国家和地区金融机构体系的重要组成部分。

香港所有持牌银行都必须加入银行公会。香港银行公会是自律组织，其主要职能有：（1）在与港府财政司协商后制定会员银行存款利率协议，并负责监督执行；（2）在取得财政司同意后，制定银行有关的业务规章，公会的规章对会员有约束力；（3）调查、处理会员银行违章事件和会员银行的投诉、纠纷；（4）帮助会员解决业务问题；（5）帮助对外联系、负责提供咨询和处理有关法律事务等。

在英国，对银行监管非常强调自律，监管者对被监管者采取道义劝说，此种思想，渗透到英国监管文化之中，英国银行业协会自律功能强大，只有10％左右的监管是监管当局实施的。在英国存在市场本身是最好的监管者思想。

1984年法国银行法第23条规定，所有信贷机构都应从属于某一专业团体或隶属于法国信贷机构协会的中央组织机构。法国信贷机构协会的宗旨是代表信贷机构的集体权益，特别是在同公共机构发生关系时，应为其机构成员和公众提供信息。法国金融同业组织是有关监管当局和银行及非银行金融机构之间相互联系的桥梁。

美国、日本的银行公会，虽然未在其国家金融监管体制中扮演正式角色，但是在各自的银行公会内部设有许多业务专门委员会，这些委员会在不同的层次上研究协调业务问题，并为提高金融从业人员的素质而开展的金融教育培训方面发挥着积极作用。

行业自律是银行业监督管理活动的一个有机组成部分，也是《巴塞尔新资本协议》中第三支柱市场约束中的重要内容。但是银行业自律组织不是一个正式的外部监管机构，其活动往往带有市场性、自发性和非强制性等特点。要发挥其积极作业，同样需要对其实施必要的指导和监督，在法律上明确其与银行业监督管理机构的关系。

尽管银行业自律组织在有关国家和地区的地位、作用不尽相同，但一般说来都具有以下职能：（1）代表所属各会员单位的利益；（2）促使会员遵守金融法律、法规，维护正常交易秩序；（3）研究与经济金融情况有关的问题，并向政府有关当局提供建议和咨询；（4）加强会员银行间的交流，收集、整理有关信息，为会员提供服务；（5）和有关经济团体加强联系、搞好协调；（6）组织会员单位的从业人员的业务培训教育，提高业务素质；（7）向公众普及金融知识；（8）监督检查会员行为，对违反法律、法规或同业组织章程的会员给予相应的处罚等。

（二）我国对银行业自律组织的实践及其功能

改革开放以来，中国银行业飞速发展，市场竞争日益激烈，金融风险也随之加大。通过几年的整顿，银行业金融秩序已有明显好转，但银行的经营风险仍然很大，不合理的竞争依然存在，扰乱了正常的金融秩序，不仅为中央银行所打击，也为大多数银行所厌恶。1998年12月《国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理工作意见的通知》中指出，组建农村信用社县以上行业自律组织，行使对农村信用社管理、指导、协调、服务职能。农村信用社自律组织章程由中国人民银行另行制定。《企业集团财务公司管理办法》规定，企业集团财务公司可以成立自律组织，对财务公司实行行业自律管理，已为此成立了中国财务公司协会。中国银行业要求加强自律的呼声强烈，上海、天津等地相继建立了地方性银行业自律组织，通过制定同业公约、共同协议、规范经营行为，防止恶性竞争。2000年5月中国银行业协会成立。中国银行业协会通过了《中国银行业同业自律公约》，倡导在公正、合理、平等的基础上开展业务经营活动，对会员银行提出的“不得”多达二十条，违反公约者将予以同业制裁。

银行业自律组织具有银行业监督管理机构监管所不可替代的优势。第一，银行业自律组织比银行业监督管理机构更熟悉金融业运作的具体实际情况。金融机构作为金融市场的参与者，具有丰富的专业知识和实践经验，具有敏锐的市场感觉，它们懂得如何利用现有法律乃至监管中的漏洞，逃避监管。对此，银行业自律组织若能参与监管，应更为有效。第二，银行业自律组织在执法检查、纪律检控方面比银行业监督管理机构监管更具灵活性和预防性。第三，银行业自律组织在监管方面作用空间较大。银行业监督管理机构监依法监管的优势是，使银行业金融机构业务行为合法与非法的界限分明，监管手段具有刚性约束。但银行业监督管理机构监监管行为与法律规范不可能面面俱到，存有灰色区域，在这些领域内，银行业自律组织的规则内含有行业、伦理和道德标准的约束，其作用空间更大、更为有效。自律是银行业监督管理机构直接监管的补充与延伸。第四，银行业自律组织的存在有其客观必然性。银行业金融机构为其利益具有自律管理的内在动机。因为银行业金融机构作为市场参与者，其目的就是获利。在无序、混乱的市场状态下，市场参与者不可能长期实现自己的利益，共同的利益产生共同的自律动机。因而，发挥银行业自律组织在监管中的作用是可行的。

在我国银行业自律组织应具有以下功能：制定自律规则，监督会员履行义务，负责从业人员任职资格考试、认定和职业注册、行业信息交流和培训负责行业公共标准的制定和维护，制定行业服务规则，依法对会员、从业人员违法、违规行为进行调查和处分，接受国务院银行业监督管理委员会委托的工作。

三、需进一步明确的问题

本条虽然规定银行业自律组织的章程应当报国务院银行业监督管理机构备案。但未进一步明确银行业自律组织的章程何时报国务院银行业监督管理机构备案，国务院银行业金融管理机构如何审查银行业自律组织的规章，对审查发现的问题如何处理，未向国务院银行业监督管理机构备案章程的法律后果是什么。这些均有待于国务院制定实施办法或实施细则时进一步明确。

参考国务院《法规规章备案条例》规定，对上述问题可以理解为，银行业自律组织在成立后，应当及时向国务院银行业监督管理机构报备章程，报备章程时应同时提交备案报告和说明。国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织报备的章程予以登记，并对其实体和程序的合法合规性进行审查。通过审查发现规章违法违规的，应及时与银行业自律组织进行沟通、协商，建议其修改，如果银行业自律组织不予修改，国务院银行业监督管理机构可以撤销其章程。对符合备案条件的章程，予以备案。经过登记的章程并不是说就没问题，如果有单位或者个人向国务院银行业监督管理机构反映自律组织的章程有违法违规的情形，国务院银行业监督管理机构可以要求银行业自律组织予以修改，拒不修改的，予以撤销。鉴于报备章程是银行业自律组织的法定义务，根据权利义务相一致原则，对未向国务院银行业监督管理机构报备章程的，国务院银行业监督管理机构可以要求该银行业自律组织限期报备章程，仍不报备的，可以对该银行业自律组织给予通报，并责令其限期改正。

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