小产权房问题的解决与宅基地使用权制度的完善

（一）解决小产权房问题的规范治理建议

“大禹治水，疏而不堵”，小产权房问题也适用同样道理。其实，对于政府来说，在目前的情况下应该进行自我反思，在民众的“违法”活动中探究民众的权利诉求，发现合理规则的雏形并对其予以承认，这将会极大的化解社会矛盾。而笔者认为，对于小产权房问题，一味的限制和完全的放开都是不可取的,我们可以采取一些中庸之道，这就是“小产权房有条件、依规制合法化思路”。下面，笔者将对这一思路展开分析，这也就是本人对于此问题的规范治理建议。

1． 前提：按照市场规律修订相关法律制度

小产权房合法化，首先应该得到现行法律、法规的认可，因此我们急需按照市场规律修订相关法律制度。立法者在制定《物权法》过程中回避的做法实际上也为完善宅基地使用权自由流转制度留下了空间，即不必修改《物权法》，就可以完成宅基地使用权自由流转制度的构建。但是，《土地管理法》急需按照市场规律修订，必要时也可制定专门的法律、法规，以保证小产权房问题的解决有法可依，进而才能实现合法化。

2． 条件：对现有的小产权房进行区别处理

2008《城乡规划法》的实施是我国规划史上最大的一次放权，这部法律的实施使得各级地方政府具有了相应的村镇规划的主导、主审权。因此，对建设在农村集体宅基地上的小产权房，并且符合相应规划的，予以合法化；对占用农用地，尤其是耕地的“小产权房”要坚决予以拆除，以保护18亿亩耕地的红线不动摇；对处于在建或是酝酿筹划阶段的小产权房，应该先责令停工或停止筹划，然后对其是否符合规划予以查明后再做处理。总之，小产权房的合法化是以是否符合规划为条件的。

至于地方政府的规划是否合乎法律规定，这就要靠各级政府的切实依法办事和有关部门的监察力度了；其实，我国当今法治面临的主要问题是如何使法律规定落实到实处，而不仅仅在于是法律、法规的缺失。

3． 途径：关于小产权房问题的三种规制措施

第一，我们可以“以小转大”，也就是通过责令补办手续、补交土地出让金和税费，在现有法律体系内予以转化为商品房，获得完全的产权；但这种途径手续比较繁琐并且不利于已购房者的利益保护。因此，为保证它不成为国家的事后征地，笔者主张政府除收取必要的手续费以及税费外，其他补交钱款（主要是土地出让金）必须转交农民手中。

第二，我们可以做一些变通的处理，比如将这些房屋变成经济适用房或廉租房，用于当地的社会保障，这样可以省去补交土地出让金的麻烦；或者，将这些房屋用于政策性租赁的方式（政府定价）交给农民组织管理，其长期的租金可作为农民的长期收益，解决土地被占用后的收入保障问题。

第三，我们还可以实行“类似按揭制”解决小产权房问题，即把开发商扣除成本外的一切利润收缴起来按实际情况均分至每套房屋后作为购房首付交与相关农民集体或个人，然后政府把原小产权房的房价加上同样标准下国有土地的土地出让金并得出新房价，再把新房价减去已付首付作为实际购房人的月供总额（其方式可以借鉴按揭制度）并由实际购房人按月付给相关农民集体或个人余款直至付清；如果购房者的月供难以维持下去，相关利益人可以在一定条件下收回房屋，重新转让。

其实，上述三种措施只是适用于合法化之前建造的小产权房，而一旦小产权房真正合法化，它的规制模式就与商品房的基本一致了，唯一的不同只不过是属于农村集体商品房而并非国有城市商品房罢了。也就是说，一旦小产权房合法化，其价格由于加上了土地出让金（或是类似土地利益）就和城市商品房的价格相差不是很悬殊了，而小产权房最终将会成为一个历史概念。

（二）以流转问题为核心的宅基地使用权制度改革发展思路

通过上文的深入研究，我们不难发现，我国宅基地使用权制度即便是在《物权法》业已实施的情况下，仍然存在着很大的问题，那就是农民作为就集体土地的所有者，不得任意处分其宅基地，再加上城乡二元制户籍制度的“推波助澜”，使得农民地权被严重削弱甚至架空，其财产功能自然难以实现。在改革开放的今天，中国的现代化大门对农民是限制或者是关上的，甚至可以说，是不按科学构建的。

其实，在宪法已经明确规定二元土地所有权的情况下，农村土地制度的关键不是所有权问题，而是使用权问题。在这种情况下，如何完善农村集体土地使用权，真正赋予、维护并实现农民的土地财产功能，是真正解决农民生活贫困和经济地位低下的根本措施，也是今后农村地权问题最终解决的主要途径。为此，本文特酝酿了如下以流转问题为核心的宅基地使用权制度改革发展思路，以期在理论方面完善我国宅基地使用权制度。

1． 摒弃现行土地开发制度，完成农民开发权的回归

“土地一级市场的国家垄断制度”是农民地权受到损害的主要原因，换句话说，农民利益的相当一大部分被政府以“国家利益”的幌子无情占有了，使得农民地权不能充分发挥其作为财产权利的基本特征。这一制度侵害农民利益的“死穴”在于过分强调国家利益而忽略了农民利益，而且“涨价归公”的原则也没有考虑到农民作为弱势群体的充分安置与扶持。同样一块土地，当其属于农民所有或农村集体所有的时候，法律禁止其用于工业化、城市化；但同样是这块地，一到政府手里，就可以用于任何用途了。由此看来，政府禁止农民转换土地用途，恐怕不是为了保护耕地、维护粮食安全，而是为了把转换土地用途、获得增值收益的利益留给自己。因此，政府查禁小产权房，是陷入一种利益冲突之中，即政府动用强制性权力，让农民作出牺牲以增加政府利益。这是一种典型的自利行为，而不是公共管理行为。[17]所以应该严格限制国家的农村地权，尽量把开发土地的利益还给农民。

2． 改变现行立法模式,开放我国农村地权市场

立法上我国建立了“房随地走,地随房走”的模式,从表面现象上看我国法律并列承认了土地之上的独立物权形式和地上建筑物之上的独立物权形式,这似乎是在遵守着市场经济的一般做法。但是,在法律结果上,却强制性地要求把土地与地上物的物权混合在一起进行处分。这种模式不能认为是一种进步,不是成熟的法律思维的结果。从实践的结果看,小产权房现象的发生,正是这种消极后果的表现。对这样问题的处理,可以按市场经济国家通行的惯例,将土地的物权和地上物的物权真正当作两个独立而且分立的权利,许可他们各自独立地进行交易机制。政府有关部门单纯地要求小产权房停工停售,并不能从根本上解决问题,问题的关键在于如何在立法层面和制度层面使小产权房尽快合法化,在法律上将小产权房名正言顺,这不仅关系到小产权房购买者、村民、村集体组织和政府的切身利益,而且也关系到和谐社会的构建这个重大问题。

如果农地入市真能得到未来立法的许可，那么不但政府从农民手里剥夺本应属于农民利益的问题可以得到解决，而且“三农”问题也能解决大半。因为说到底，“三农”问题的核心在于解决农村的土地利用及其利益分配问题。其实，从很多国家城市化道路的经验来看，只有先从农民脚下的土地开始，农民的城市化才能有效进行。只要农地入市，那么无论我们将他们的身份定义为什么，他们都业已进入了以城市为代表的现代化生活。

3． 赋予农民宅基地处分权，实现其土地财产功能

土地是农村社会经济生活的基础，是农民最基本和最重要的生产、生活资料。农民个人在政治和经济上的身份与其地权具有十分紧密的联系，而地权在农民权利中属于基础性的权利。国家、地方政府或农村基层组织对农村社会经济生活产生的影响，很多方面都是通过对地权实施影响而实现的。具体到本文中，赋予农民地权其实就是赋予农民对宅基地的实际处分权，而准确的说应该是把这项本属于农民的权利交还回来。

中国的农民是一个富有伟大创造精神的群体，他们勤劳、智慧、善良，为了生存，敢于突破传统观念的羁绊，他们的许多伟大实践与创造很多情况下都是走在立法与理论的前面。法律再是社会的总结也是具有一定滞后性的，它只不过是对已有社会的定型化。改革开放的实践前沿就是1978年安徽凤阳县小岗村18户农民冒着坐牢的危险开创的以“保证国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”为主要特征的大包干，而之后逐步在全国推广并最终被法律确认的家庭联产承包责任制。而在改革开放取得阶段性成就的当今，农民又在土地确权、土地流转方面与市民共同创造了小产权房，虽然与现行法律、法规冲突，但实际上是历史的重现，是发现土地利用新规则的伟大探索。
 

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