国有法人股转让未进场交易的法律后果

国有法人股转让未进场交易的法律后果

巴菲特投资有限公司诉上海自来水投资建设有限公司股权转让纠纷案

[案号]

上海市第二中级人民法院（2007）沪二中民三（商）初字第81号

[裁判要旨]

国有法人股属于企业国有资产。对于企业国有资产的转让程序和方式，国务院、省级地方政府及国有资产监管机构均有相应的规定。企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。国有法人股转让未进场交易的，应为无效。

[案情]

巴菲特投资有限公司诉上海自来水投资建设有限公司股权转让纠纷一案，经审理查明：2006年12月，上海自来水投资建设有限公司（以下简称自来水公司）召开董事会并形成董事会决议，决议内容为委托其股东之一的上海水务资产经营发展有限公司（以下简称水务公司）代为处置自来水公司持有的光大银行（系非上市股份公司）16985320股国有法人股。2007年1月，水务公司以委托人身份与上海金槌商品拍卖有限公司（以下简称金槌拍卖公司）签订委托拍卖合同，委托拍卖自来水公司名下的16985320股光大银行法人股。

2007年2月6日，金槌拍卖公司对上述股权进行拍卖，巴菲特投资有限公司（以下简称巴菲特公司《系注册地在温州的外商独资企业〗参加金槌扌白卖公司主东的拍卖会，通过竞拍取得了上述股权。拍卖成交后，金槌拍卖公司出具拍卖成交确认书。巴菲特公司向金槌拍卖公司支付了全部股权转让款计人民币52654492元并与水务公司签订了《光大银行法人股股权转让协议》。

但此后，自来水公司拒绝履行该协议，并于2007年3月1日向光大银行发送中止股权变更的函，致使巴菲特公司无法取得上述股权。巴菲特公司向自来水公司发函要求尽快办理股权变更申请，后无果，遂以自来水公司为被告提起诉讼，请求判令自来水公司履行《光大银行法人股股权转让协议》，将16985320股光大银行国有法人股予以转让。诉讼中巴菲特公司申请追加水务公司为第三人。

被告自来水公司辩称：第一，其未向水务公司出具拍卖光大银行股权的授权委托书，也未参与订立《光大银行法人股股权转让协议》，巴菲特公司依据该协议向其主张权利没有依据。第二，讼争的股份系国有资产，根据《企业国有产权转让管理暂行办法》等有关规定，转让国有产权应当履行审批、评估程序，并且按规定进人产权交易场所交易。本次股权转让的过程不符合上述规定，转让行为不合法。自来水公司另向巴菲特公司和水务公司提起反诉，请求判决确认巴菲特公司与水务公司签订的《光大银行法人股股权转让协议》无效，并在诉讼中申请追加金槌拍卖公司为第三人。

法院依法追加了水务公司和金槌拍卖公司为第三人。水务公司支持巴菲特公司的诉请和主张，而金槌拍卖公司则认为该项拍卖行为程序合法有效。

一审法院依照《合同法》第52条第4项、第56条的规定，判决：一、确认巴菲特公司与水务公司签订的《光大银行法人股股权转让协议》无效；二、对巴菲特公司的诉讼请求不予支持。

巴菲特公司不服一审判决，提起上诉。

[结论]

二审法院审理后判决驳回上诉，维持原判，即确认巴菲特公司与水务公司签订的《光大银行法人股股权转让协议》无效。

[法院认为]

自来水公司的董事会决议虽未标明为“授权委托书"，但其内容已体现出授权委托的意思表示，符合授权委托的基本要素，依法应认定自来水公司已全权委托水务公司办理光大银行法人股的转让事宜。水务公司以自己名义在自来水公司授权范围内与巴菲特公司签订的股权转让协议载明了水务公司与自来水公司之间有委托代理关系，根据《合同法》第402条、第403条第2款规定，该协议可以直接约束自来水公司，巴菲特公司有权选择自来水公司或者水务公司主张权利。

水务公司虽然取得自来水公司的授权，可以代理该公司转让讼争股权，但在实施转让行为时，应当按照国家法律和行政规章所规定的程序和方式进行。讼争股权的性质为国有法人股，属于企业国有资产。对于企业国有资产的转让程序和方式，国务院、省级地方政府及国有资产监管机构均有相应的规定。根据国务院国资委、财政部制定实施的《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定，企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。根据上海市政府制定实施的《上海市产权交易市场管理办法》的规定，该市所辖国有产权的交易应当在产权交易市场进行，根据产权交易标的的具体情况采取拍卖、招标或竞价方式确定受让人和受让价格。上述两个规范性文件虽然不是行政法规，但均系依据国务院的授权对《企业国有资产监督管理暂行条例》的实施所制定的细则办法。而且，规定企业国有产权转让应当进场交易的目的，在于通过严格规范的程序保证交易的公开、公平、公正，最大限度地防止国有资产流失，避免国家利益、社会公共利益受损。因此，《企业国有产权转让管理暂行办法》、《上海市产权交易市场管理办法》的上述规定，符合上位法的精神，不违背上位法的具体规定，应当在企业国有资产转让过程中贯彻实施。本案中，水务公司在接受自来水公司委托转让讼争股权时，未依照上述规定处置，擅自委托拍卖公司拍卖，并在拍卖后与巴菲特公司订立股权转让协议，其行为不具合法性。水务公司依据拍卖结果与巴菲特公司订立的股权转让协议无效。

[法官分析]

本案是一起以非上市股份有限公司国有法人股为交易标的的股权转让纠纷，审理的难点在于企业国有股权（股份）转让行为的效力认定问题。这需要在梳理我国现行法律法规中相关规定的基础上，找寻司法裁判的法律依据及法理基础。

1有关企业国有股权（股份）转让的法律规定择其最主要的条款，按发布时间的先后列举如下：

《国有资产评估管理办法》0991年1 1月16日国务院令第91号）第3条规定国有资产占有单位有资产拍卖、转让情形的，应当进行资产评估。

《拍卖法》（1997年1月1日起施行、2004年8月28日修订）第28条规定 “拍卖国有资产，依照法律或者国务院规定需要评估的，应当经依法设立的评估机构评估并保留评估结果确定保留价。

《企业国有产权转让管理暂行办法》（2003年12月31日国务院国资委、财政部令第3号）第4条规定．“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。国家法律、行政法规另有规定的，从其规定。"第5条规定“企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。'

《企业国有资产法》（2008年10月28日公布，自2009年5月1日起施行）第 53条规定．“国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产或者转让致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级政府批准。"第54条规定：“除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所进行。" “征集产生的受让方为两个以上的，应当采用公开竞价的交易方式。转让上市交易的股份依照《中华人民共和国证券法》的规定进行。"第55条规定：“国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者报经本级政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。”

《金融企业国有资产转让管理办法》〔2009年3月17日财政部令第54号）第 1 1条规定．“非上市企业国有产权的转让应当在依法设立的省级以上（含省级）产权交易机构公开进行。"第28条规定“转让上市金融企业国有股份和金融企业转让上市公司国有股份应当通过依法设立的证券交易系统进行。

综合以上各项规定，我们将国有股权（股份）转让的基本规范归纳为以下三方面的程序．

（1）决策、审批程序。首先，由履行出资人职责的机构决定。根据我国现有的管理模式，履行出资人职责的机构分为三种形式：一是国务院国资委和地方人民政府国资委；二是国务院和地方人民政府授权的其他部门、机构；三是履行出资人职责的机构委派股东代表参加的股东〔大）会。其次，如果转让致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级政府批准。

（2）评估、定价程序。首先，转让方或者标的公司选择委托有相关资质的评估机构依法进行资产评估。其次，将评估报告交履行出资人职责的机构认可或者备案后，作为确定转让价格的依据，合理确定最低转让价格。最后，在交易过程中，当交易价格低于评估结果的90％时，应报国资委或者有关机构批准。

〔3）进场交易、公开竞价程序。首先，非上市公司国有股权（股份）的转让应当在依法设立的省级以上（含省级）产权交易机构公开进行；上市公司国有股份的转让应当通过依法设立的证券交易系统进行，另外还须遵循国家有关国有股减持的规定。其次，公开披露转让信息，广泛征集受让方。征集产生两个以上受让方的，采用拍卖、招投标等公开竞价的交易方式。从严控制直接协议转让。

2．司法确认企业国有股权〔股份）转让行为效力的法律依据

（1）国有资产转让是兼具私法与公法的法律行为，在法律适用上公法与私法应该并重。

国企改革本身是为了解决我国国有企业长期以来存在的因所有者缺位而导致的效率低下问题，是计划经济向市场经济转轨的关键一步，带有很强的政策导向性和公共利益性。然而，在此过程中，存在一定范围内的企业改制失范现象，造成国有资产流失，受到公众质疑，亟待公权力的介入。因此，虽然以产权出售为主要形式的国有企业改革走了一条“国退民进"的变革之路，但就认定国有资产转让合同效力的法律适用而言，绝非是私法向公法的简单延伸与替代，而应当构建起以私法为横轴、以公法为纵轴的活动象限。基于国有资产及其流转关系具有私法和公法的双重属性，有关当事人在进行国有股权（股份）转让时，不仅要依照《合同法》、《公司法》、《证券法》等民商法的规定，而且要遵循以《企业国有资产法》为核心的一系列经济法的规定。这些规定是国有资产有序转让的保障，应当作为认定国有资产交易合同效力的法律依据。

〔2〕根据国务院授权制定的部门规章中的强制性规范，应视为具有行政法规的效力。

本案中，是否能以《企业国有产权转让管理暫行办法》等部门规章中对交易程序的规定来否认国有法人股交易合同的效力成为双方争执的焦点。根据我国《合同法》第52条第5项的规定，违反法律、行政法规中的强制性规定才能导致合同无效。那么对于部门规章中有关国有资产交易程序的规定，在实践中应如何把握其效力。我们认为，部门规章中有关国有资产交易程序的规定，具有强制性，属于根据国务院授权制定的部门规章中的强制性规范，并且应视为具有行政法规的效力。

（3〕有关国有资产转让应当进场交易的强制性规范，既是管理性强制规范，又是效力性强制规范。

《合同法解释（二）》将《合同法》第52条第5项所称的“强制性规定"解释为 “效力性强制性规定"，即只有在合同违反效力性强制性规定时才能导致合同无效。有学者提出了效力性强制规范的区分准则，认为法律法规虽没有规定违反该规定将导致合同无效，但若使该合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，应属于效力性规定；若只是损害当事人利益的，则属于取缔性规定。有法官在上述观点的基础上进一步提出，强制性规定仅是为了行政管理或纪律管理需要的，一般都不属于效力性规定。具体而言，首先，可以从立法目的进行判断，倘其是为了实现管理需要而设置，并非针对行为内容本身，则可认为并不属于效力性规定；其次，可以从调整对象来判断，管理性规定很多时候单纯限制的是主体的行为资格。当然，上述两个方面的判断不能以偏概全，还要结合合同无效的其他因素考虑。

以本案为例，我们认为，涉及国有资产转让的强制性规范，它是管理性强制规范，但在一定程度上也是效力性强制规范，其中有关进场交易的规定应当属于效力性强制规范。理由如下：

第一，从调整对象上看，前述归纳的关于国有资产转让的三方面的程序性规定，其中的决策、审批程序和评估、定价程序，是转让行为正式实施之前的法定前置程序，它所规范的对象是国有资产转让方（履行出资人职责的机构），一般不会涉及其他当事人，体现了强制性规范的管理性目的。而进场交易、公开竞价程序则是直接针对转让行为本身，它所规范的对象包括国有资产转让方、受让方、产权交易机构等。相关当事人之间所构建的转让交易关系，是否履行了进场交易，是否实现了等价有偿，是否达到了公开公平公正，直接影响到转让行为的法律效力。因此，强制性规范的效力性，在这一程序环节显得比较突出。

第二，从法律解释学上看，通过体系解释、法意解释及目的解释等方法，可以得出有关进场交易的规定属于效力性强制规范的结论。《企业国有资产法》提到交易行为无效的仅有第72条，即“在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效。"该条规定与《合同法》第 52条第2项的规定完全一致，无非是起到强调的作用。我们不能仅以此认为，只有被认定为恶意串通损害国有资产权益的才可确认转让行为无效。因为人大法工委对该条的释义是：“当事人恶意违反程序进行的交易活动，自始不具有法律效力，已经进行的财产转让、转移等行为无效，财产状况应该恢复到行为发生前的状态。地另根据《企业国有产权转让管理暂行办法》第32条的规定，未按照有关规定在产权交易机构中进行交易的，国资监管机构或者相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当向法院提起诉讼，确认转让行为无效。结合上述法条释义和相关的规定，我们运用体系解释和法意解释的方法，已经可以判断出其具有效力性强制规范的性质。若再基于经济法的公法属性，从国有资产法律法规的立法目的考量，无疑对这一问题的认识就会更为清晰。

第三，从近似的司法实践看，某些法律中被认为管理性强制规范的违法结果往往是导致民事行为无效。例如，《公司法》第16条第2款规定，“公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经股东会或股东大会决议。"该款规定的内容，显然具有很强的管理性，但针对其法律责任的规定在《公司法》中阙如。最高人民法院和地方各级法院的司法实践，对于违反上述规定所形成的担保合同，基本上均确认为无效合同。同样的情况还出现在对《证券法》第144条的理解适用上。该条规定，“证券公司不得以任何方式对客户证券买卖的收益或者赔偿证券买卖的损失作出承诺"。目前的司法实践，对于违反该条规定所形成的含有保底条款的委托理财合同，基本上亦是确认保底条款无效。

（4）确认《企业国有资产法》实施以前违反国有资产转让强制性规范的行为无效，可以援用《合同法》关于损害社会公共利益的条款。

有关企业国有资产转让的强制性规范，旨在保护社会公共利益。行政规章规定了国有资产交易的特殊程序，这些程序的设置目的是通过公开、公平的交易使国有资产在保值增值的情况下顺利完成转化，防止国有资产流失。因此，维护社会公共利益的任务集中承担于相关规章中有关交易的强制性程序规定上，违反了特殊交易程序，就有侵害社会公共利益的可能。本案中的当事人正是违反了国有资产必须进场交易的规定。进场交易是国家加强企业国有资产转让监管的重要措施，其意图在于，让国有资产转让和重大资产处置在依法设立的产权交易机构中公开进行，凭借产权交易市场网络平台功能强大、信息盖面广、交易效率高的优势，充分发挥公开市场发现价值、决定价格的功能，使国有资产在公平竞争中实现价值最大化，防止暗箱操作导致的国有资产流失。因此，科学规范的交易程序是国有资产合理流动的必备要求，更是切实维护社会公共利益的前提条件。

由此，在涉及企业国有资产转让合同纠纷案件的审理中，将社会公共利益标准运用于审判过程中，以此进行价值判断，可以使国有资产交易合同的效力认定问题迎刃而解。具体地说，就是援用社会公共利益标准去衡量行政规章中的各类禁止性规定是否关系社会公共利益的维护，同时，审慎判断社会公共利益在具体案件中的存在与否。（如果交易行为违反了规章或其他法律文件中有关交易程序的强制性规定，而这种交易程序恰恰是为了使社会公共利益不受侵害，那么法院可以考虑援用违反社会公共利益条款认定交易合同无效。

（作者：阮忠良 俞巍朱颖琦）

[法律法规链接]

《合同法》第52条、第56条

江苏省高级人民法院民二庭：“企事业单位国有产权转让合同的效力认定"，载《法律适用》2005年第12期

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