论行政立法过程中的公众参与制度

论行政立法过程中的公众参与制度

作者：陈丽莎

[摘要]　　公众参与对于行政立法来说有着举足轻重的地位，它能提升行政立法的民主性，使最后制定出来的的法律更加准确地表达民意，从而从程序上保证行政立法的正当性，从根本上提高行政立法的可接受性。但事实上我国目前有关公众参与的相关制度还存在缺陷，本文首先从公众参与行政立法的内涵为出发点，通过解读我国的公众参与现状并查找原因，提出科学合理的意见，帮助改善公众参与机制存在的信息不对称、缺乏操作性和强制力的一系列问题。在引入法理和分析法条的基础上，本文使用比较法的方法深入探讨具有中国特色的公众参与制度，使行政立法更趋民主和正当。

[关键词]　　行政立法；公众参与；民主

在西方三权分立的思想早已深入人心，在这项制度中立法权从来都与行政机关无缘，他们只是负责执行权力机关所立之法。但是，随着社会事务的不断增多，越来越多的公共事务需要国家来管理，仅仅立法机关的立法活动已经无法满足日新月异的社会变化，行政立法也就应运而生。从性质上说，行政立法既要兼顾其行政性，又要保证其立法性，以有效应对各种社会矛盾。然而，行政机关的立法总会收到有关民主性方面的指责和批判，毕竟不同于直接来源与公民授权的权力机关立法，行政机关的立法在程序上难以找到明确且具体的立法来源，甚至有些人认为这样的立法是违背宪法精神的。其实，只要把行政立法与公众参与结合起来能够十分有效地避免这一系列的缺陷。在行政立法的过程中，普通公民能够作为权利主体切身体验行政立法的过程，并且表达自己的利益诉求，从而使最终的立法结果更加贴近普通百姓，同时也有效地增强了行政立法的可接受性，从源头上提高了行政执法的成本。所以说，公众参与在行政立法的过程中占据着举足轻重的地位。

一、我国公众参与行政立法的内涵和现状

公众参与行政立法，仅从字面上看就涉及两个概念：行政立法和公众参与。简单来说，行政立法是指，行政机关在法律规定的权力界限范围内，按照一定的规则制定和颁布行政法律规范的行为。它的优势在于时效较短，程序简便和形式灵活。但是行政管理过程往往充斥着部门利益和公众利益的博弈，而行政机关既做运动员又做裁判者，使得最后的结果通常是公共利益为部门利益让道。因此，行政管理者更应该把握行政立法的优势，同时采取有效措施积极避免行政立法的消极方面，将行政立法与公众参与结合起来就是行之有效的方法。

公众参与的思想不是现代才有的，最远可以追溯到古希腊时期，当时亚里士多德就在他的《政治学》一书中提出（1）国家立法应当由全体公民共同参加制定。就具体的参与方法而言，他主要提出了一下两种：一种是将全体公民分成不同批次，按照批次有顺序地参与立法过程；另一种是不考虑批次问题，全体公民一同参加到法律制定的过程中来。发展到现在，公众参与更加明确，它更多是指广大公众能够参与行政决策的过程，防止行政机关利用自己的优越地位给公共利益造成损失。这种制度最大的优势就在于公众的意愿可以更加直接的到达立法者耳中，这样制定出来的法律法规更容易被行政相对人接受。虽然相对于过去的关门立法，这种立法方式略显效率低些，但是我们以立法的相对低效换取执行的高效，还是很有意义的。

（一）行政立法过程的公开程度有限

公众参与是否能够达到实际效果从某种意义上取决于公开程度是否符合要求，但事实上我国的立法现状却不容乐观。我们以《立法法》第58条为例，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会和听证会等多种形式。”在这一条款中，法条使用的是“可以”二字，也就是说听取意见与否取决于行政机关的自由意志，没有一个具体的法律依据，公众的听证权利能否实现要视行政机关的意志而定。这样一来，主动公布相关信息对于行政机关更加希望渺茫，信息不对称在普通公民和行政机关之间显得更加突出。

不考虑行政机关主动公开立法信息，大众传媒可以是普通公民得知立法信息的又一渠道。但“在一些有关立法会议的宣传报道中，普遍存在着报道举手表决、一致通过的场面多，而对具体立法审议、讨论辩论的过程报道少。立法会议的实际过程公众根本无从了解，介绍正式立法文件的多，而介绍立法背景、立法后果、利益冲突和协调的内容少。”（3）这样一来，公众对于立法本身的基本情况都难以获知，甚至可能存在误解，又该如何献言献计，参与行政立法。可见，公众参与行政立法着实离不开一个有效对称的信息平台。

（二）行政机关的立法理念陈旧，官本位思想严重

长期以来，我国行政机关的活动深受计划体制影响，官本位思想根深蒂固，总习惯于单方的直接管理，缺乏互动和协商机制，就算要听取意见，也不愿低下那高昂的头。例如《北京市超市安全生产管理规定（草案）》等五部规章于2006年就进行过听证的尝试，但当时公众参与的规模实在令人担忧，五部规章的听证陈述人和旁听人平均只有10位。事实上，我国行政立法重实体轻程序，经常以公民法律素质不高，影响立法效率为名单边立法，制定完毕之后再以强制力施加于行政相对方。这样片面的追求效益不仅对完成立法没有益处甚至还是有害的。这样的行政立法无法得到公众的支持与认可，法律的外部约束机制不可能转化为行为者的自律，只能招致公众的不满甚至抵制，败坏政府在公众中的形象。

（三）公民的参与意识比较薄弱

我国有着几千年的封建传统，行政机关总以高高在上的姿态对待普通百姓，导致如今公民对行政机关存在一定的畏惧心理。目前很多地方的政府法制网站都有立法意见征集一栏，公众可以通过网络发表自己的立法意见。但据统计，虽然近年政府征集草案的意见稿非常之多，但公众主动发表意见却很少。就以经济较为发达的上海为例，2007年至2009年间对于立法草案的评论最多不过15条，少的时候也就几条而已。这还是经济发达的上海，我们再来看看深处内陆的宁夏。《宁夏自治区政府信息公开规定》制定之后，行政机关就发出公告广泛征求群众意见。而此后仅仅收到10封信函，接听5个电话。就实际提出的意见而言，原则性意见居多，缺乏操作性，创新性建设性的意见更是少之又少。由此可见，我国公民的参与意识仍然相对比较薄弱，意见见解缺乏针对性，严重制约了公众参与的进程。

二、公众参与行政立法的重要性

有法可依是行政立法的前提，但更重要的是要有高质量的法律产生才能切实保障有法可依的进行。正是由于人们并不非常信任行政机关，为了保障公民权利不受行政权的恣意侵犯，将公众参与引入行政立法就显得十分必要。同时，通过这种方式最大限度地反映民意，对于法治社会的构建也是意义深远的。由此可见，公众参与行政立法的重要性十分显著。

（一）公众参与是行政立法民主性的必然要求

自20世纪以来，社会事务越来越繁多，接踵而来的是不断扩大的行政管制和更加深入的细节指导。既要面对日益繁重的立法任务，又要处理在行政管理领域出现的专业技术问题，立法机关早已显得力不从心。因此，它将这一部分立法权授予行政机关行使。但是，假如法规和规章的制定完全交由行政机关，同时再由他们自己执行自己所立下的规则，那么又要如何避免行政机关为谋取部门利益而损害公共权益，制定出来的法律也自然难以得到公众的信服。此时，行政立法的民主性一定要得以保障，最终的立法结果才可能获得普通公民的认可。

为了弥补民主性方面的缺陷，从程序上着手是最为有效的办法。正如卢梭所述：“立法权是属于人民的，而且只能属于人民。”（4）因此，行政立法必须与公众参与结合起来，这样才能监督行政机关可能实施的有害公众利益的行为，确保百姓的权利表达诉求得到充分的表达，从而保证行政立法的民主性。在这一点上，康德指出：“任何一个组织或个人按照他与别人或别的组织相反观点去解决一切事情，则他就有可能经常对别人做出不公正的事情；但是如果由大众决定，并颁布作为他们自己的法律，就绝不会发生这样的事情。俗话说，自己不会伤害自己。”（5）而如今世界各国的实践也都证明，行政立法结果的实现程度不是拒绝于强制力的高低而是与行政立法的民主程度有着密不可分的联系。

（二）公众参与是构建法治社会的制度需要

“法治”一直被以不同的方式解读者，亚里士多德就认为法律必须具有至上的权威，而且它必须是“良法”“善法”。为了评价法律的良善，前人或诉诸神明，或诉诸理性，或诉诸道德。当今社会，人们的生活方式和价值观念越来越多样，我们已不能再将法治诉诸于这些抽象虚无的概念，从而对公众意志的关注也就应运而生。1813年，托克维尔在考察美国政治制度时发现：“美国人爱法律如爱父母，每个人都从法律力量的增强中看到个人利益。不管一项法律如何叫人恼火，美国居民都容易服从，不仅因为这项立法是大多数人的作品，而且因为这项立法也是本人的作品。他们把这项立法看成是一份契约，认为自己也是契约的参加者。”（6）可见，将公众参与纳入制度范畴，这样的立法更能为普通百姓接受，而法治社会的构建最需要的就是他们对法律的理解与崇敬。

三、我国公众参与行政立法的完善

随着社会发展的深入，通过立法实现己方的利益追求已经成为各种利益群体的共同愿望。但是各个群体之间的利益冲突仍然存在，想要完全满足每个利益主体的权利需求几乎不可能，这样在实际操作过程中寻求一个适当的平衡点就成了一门立法的艺术。为了达到这个目的，行政机关应该引导公众积极参加行政立法，主动表达利益诉求，然后真正将各方诉求体现到立法成果中去。为了达到这一目标，我国有关公众参与的制度仍然需要不断优化和完善。

（一）完善公众参与的相关立法，建立科学的制度和完备的程序

1.赋予公众行政立法动议权。一直以来，行政立法的启动都是由行政机关进行，公民个人通常无法享有这样的权利。可是，相对于行政机关，一般公众更能直接体会某项法规规章应当制定或者修改的必要，由他们提出立法动议更科学，也更容易被他们自己接受。而且这一制度早已世界上其他国家有着广泛的应用。美国《联邦行政程序法》第553条第5款规定：“各机关应给予利害关系人申请发布或废除某项法规的权利。”葡萄牙《行政程序法》第115条规定：“利害关系人可向有权机关提出请愿，要求制定、修改或废除规章。为方便行政机关了解其内容，该情愿需说明理由。”这些国外的有益经验在结合我国具体实际之后，相信会对我国公众参与制度的完善起到相当有效的作用。

2.完善听证制度。听证制度是公众参与行政立法的重要方式，但由于我国有关法律规定模棱两可，在听证制度上也很不完善，听证效果实在令人质疑。在这方面，美国《行政规章制定法》中的协商程序在他们本国收到了非常好的效果：行政机关在草案公布之前，会设立一个协商委员会，参加这个委员会的人员只要是一些可能因为这个法案而遭受消极影响的相关单位的代表以及行政机关聘请的专家，他们相互进行协商完善草案内容。这种方式使相关方面直接参与利益的博弈过程，更有利于问题的解决和妥协的达成。我国行政机关应引入协商程序，广泛征集各方意见，最后在制定完成的法律中尽量体现出来。

（二）建立责任追究机制，迫使行政机关转变立法观念

行政机关转变立法理念，实现从“官本位”到“人本位”的突破，不能仅仅停留在喊喊口号上。在这一点上，青岛市政府于2009年11月组织开展市政府部门“向市民报告、听市民意见、请市民评议”活动，政府有关负责人对包括行政立法在内的工作公开述职，由市民代表评议，并且向12个市区视频直播，“百姓高不高兴”成了真真切切的评价标准。从这一行动，我们可以看到青岛市政府在转变“官本位”理念，创建服务型政府上的努力，这一做法也值得推广至更宽的区域。

（三）主动公开立法过程，引导公众积极参与

虽然长期的宣传工作令一部分公众的参与意识提升不少，但宣传的广度和深度仍然不够，公众参与情况依然堪忧。作为参与的主体，公众必须达到一定的参与积极性，才能带动整个机制运行起来。一方面，行政机关应当主动公开立法过程，确立多样的信息发布体系，使更广泛的人可以了解立法目的、立法过程和其中的利益妥协，从而给公众参与行政立法提供必要信息条件。毋庸置疑，只有在信息相对对称的情况下，公众才有参与立法的能力。另一方面，行政机关工作人员可以深入群众，主动听取他们的意见和建议，从而引导他们参与行政立法。既然公众参与积极性不高，行政机关就必须主动出击，当百姓已经将公众参与作为政治生活中不可缺少的一部分时，行政机关的引导活动就可以转化为公众的自发行为，公众参与自然也有了生机与活力。

来源：城口法院

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