罚金执行的问题与完善
作者：郑州市中原区法院 李广湖 吕华红
内容提要：本文首先简要介绍了罚金刑执行的概念、特征及意义。罚金刑的执行方式有四种，即限期缴纳、强制缴纳、随时追缴和罚金刑的减免。实践中罚金执行难的原因主要是犯罪人的故意逃避，立法规定的相对滞后和司法机关的不当处理。最后，本文在深入分析影响罚金执行难诸多原因的基础上，具体地提出了完善罚金执行的一系列措施。
关健词：罚金刑； 执行； 问题； 完善
一、罚金刑执行概述
罚金是指人民法院判处犯罪分子强制其向国家缴纳个人所有的一定数额金钱的刑罚。罚金具有以下特征：(1)罚金是人民法院对犯罪分子采取的强制性财产惩罚措施。(2)按照我国刑法罪责自负，反对株连的原则，罚金只能执行犯罪分子个人所有财产，不能执行犯罪分子家属所有或者共有的财产。(3)罚金的范围只能是强制犯罪分子缴纳的个人所有的一定数额的金钱。如果没有钱款，可以对其拥有的合法财产采取查封、扣押、冻结、变卖、拍卖措施，用变卖、拍卖的钱款折抵罚金。(4)罚金的缴纳是在法院的判决生效之后，涉及的是刑罚的执行问题。
罚金的执行是指执法机关为使人民法院已经发生法律效力的判决所确定的罚金付诸实施而进行的刑事司法活动。(参见马克昌、杨春洗、吕继贵主编：《刑法学全书》，上海科学技术文献出版社1993年4月版，第224页。) 罚金执行的特点主要有：（1）罚金刑执行的主体是人民法院。根据《刑事诉讼法》219条的规定，判处罚金的罪犯，期满不缴纳的，人民法院应当强制缴纳。由此可见，人民法院是罚金刑的执行主体。（2）罚金刑的执行适用民事诉讼的执行程序。长期以来，我国在实践中，对刑事案件的判决和裁定中关于财产部分的执行，适用民事案件的执行程序。我国《民事诉讼法》第207条规定：“发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院执行”。其中，刑事判决、裁定中的财产部分，既包括“赔偿经济损失”和“赔偿损失”，也包括罚金和没收财产。可见，从执行程序来看，罚金的执行适用民事诉讼的执行程序，这是它与其他刑罚相区别的重要特点之一。（3）罚金刑的执行易发生执行难问题。罚金刑和没收财产是以犯罪人具有财产为前提的，如果犯罪人根本没有可执行的财产，就容易发生执行难问题。它与以剥夺人人都有的人身权利为内容的自由刑和生命刑是不同的。
罚金刑的执行具有重要意义。罚金刑的执行是国家对犯罪人判处罚金，实现刑罚权的重要组成部分。罚金的执行是国家制定罚金、裁判罚金的自然延伸的结果，处于从属地位，它必须受制于罚金的制定与裁判，但又不是它们纯粹的派生物，相反它对两者具有明显的反作用。其一，在罚金的制定与裁量时，必须考虑创制、裁量罚金能否得到有效地执行。在这个意义上，罚金的执行对罚金的创制和裁量具有制约性。其二，就罚金的执行对于刑罚目的实现而言，它同罚金的制定和裁量具有同等的意义。只有通过罚金的执行才能使立法制定的罚金、判决确定的罚金在实际中付诸实施，罚金的一般预防作用才能得到应有的发挥。同样，从个别预防来看，犯罪人的人身危险性能否消除，也主要取决于罚金的执行。因为只有对犯罪人实际地执行罚金，才能在客观上剥夺和限制其再犯能力，在主观上对其实行强制教育改造。
二、罚金的执行方式
罚金刑的执行方式是指罚金的缴纳方式。各国刑事立法及刑事司法对罚金刑须通过何种方式、在何时缴纳完毕，有不同的规定和做法。我国学者一般将罚金的执行方式分为两种：一是一般执行方法，分为：（1）一次或分期缴纳；（2）逐日缴纳；（3）延期缴纳；（4）暂缓缴纳。二是特别执行方法，分为：（1）强制缴纳；（2）以自由劳动缴付罚金；（3）易科劳役；（4）易科自由刑。(参见孙力：《罚金刑研究》，中国人民大学出版社1995年版，第173页以下。) 根据我国刑法第53条的规定，罚金刑的执行有限期缴纳、强制缴纳、随时追缴和罚金减免四种方式。
（一）限期缴纳
限期缴纳有限期一次缴纳和限期分批缴纳两种。限期一次缴纳，是指犯罪人应在判决所指定的期限内一次性付清全部罚金。这种缴纳方式主要适用于罚金数额不大，或者数额虽然较大，但犯罪人缴纳并无困难的情况。限期分批缴纳，是指犯罪人应在判决所指定的期限内分批付清全部罚金。这种缴纳方式主要适用于罚金数额较大，犯罪人无力一次缴清的情形。
关于罚金缴纳的期限，各国刑事立法中有法定主义、裁量主义、折衷主义。法定主义，是指由法律直接规定罚金缴纳的期限。裁量主义，是指法律不明文规定罚金的缴纳期限，而由法官根据犯罪人的具体情况，酌情决定缴纳的期限。折衷主义，是指法律原则上虽规定了罚金缴纳的期限，但如果犯罪人在法定期限内缴纳有困难的，法官可以根据犯罪人的要求和他的具体情况，酌情决定缴纳的期限。我国刑法没有明确规定罚金的执行期限，实践中多采用裁量主义。最高人民法院2000年11月15日起施行的《关于适用财产刑若干问题的规定》（以下简称《规定》）第五条对罚金的缴纳期限作了司法解释，即“判决指定的期限”是指从判决发生法律效力第二日起最长不超过三个月。这样就使司法在实践中有了一定的依据，必将有利于维护罚金的严肃性，促进罚金的执行。
（二）强制缴纳
强制缴纳，指人民法院规定的缴纳期限届满，有缴纳能力的犯罪分子不缴纳或不足额缴纳罚金，人民法院采取相应的强制措施，强制犯罪分子缴纳。强制缴纳措施有查封、变卖财产、冻结存款、扣留收入等。
强制缴纳有以下几种具体情形：（1）如果罪犯拥有大于罚金额的金钱，却期满拒不缴纳罚金，人民法院可从罪犯所拥有的金钱中强制扣留、提取相应的一部分作为罪犯所缴纳的罚金。（2）如果罪犯隐瞒自己的财产情况，借口无钱可交而拒不缴纳罚金，期满后，人民法院可通过调查了解掌握罪犯的财产去向，并从中扣留、提取相应的一部分作为罪犯所缴纳的罚金。（3）如果罪犯虽无现金，但拥有其他财产，而他又拒不变卖财产来缴纳罚金，人民法院可以查封罪犯的财产，并折价变卖其中的一部分，用以折抵罚金。
有人提出，对有缴纳能力期满未缴纳罚金的犯罪分子，人民法院在采取强制措施，变卖其财产或执行其钱款时，也应当扣除其拖延履行这部分罚金的利息，利息可以按同期银行存款利率计算。(参见李晓英：《我国刑法中罚金刑适用之我见》，载《法学杂志》（京）2000年第1期。) 笔者同意这种主张。只有这样，才能给拖延履行罚金的犯罪分子应有的惩处。因为有缴纳能力的犯罪分子期满不缴纳罚金，说明他们犯罪的主观恶性深，不具有悔罪表现。另外，拖延缴纳也给司法机关罚金刑的执行增加了难度。因此，对有缴纳能力而不缴纳罚金的犯罪分子在惩罚力度上应当和一时缴纳确实有困难的犯罪分子有所差别。否则，就会影响犯罪分子缴纳罚金的自觉性和主动性，不利于罚金刑的执行。不过需要指出的是，所收取的利息是不能计入罚金总额的，要不然的话，岂不加重了犯罪人的刑事责任？
（三）随时追缴
随时追缴，指对于不能主动缴纳罚金的犯罪分子，人民法院在任何时候发现其有可以执行的财产，应当要求犯罪人随时缴纳。这一方式有助于保证罚金刑的实现。追缴罚金，可以不受行刑时效的限制，在任何时候都可以对被判罚金的犯罪分子执行罚金刑，避免了犯罪分子隐匿、转移财产，逃避追缴罚金的侥幸心理，最大程度地保证了罚金的执行。
但是另一方面，笔者认为，这种不受时效限制的罚金执行制度，也具有一定的副作用。一是不利于执行机关及时行使职权。因为有了这种规定，执行机关就不会担心时效问题，就不会担心犯罪人逃避处罚，执行人员可能会有松懈意识，行动上就不会积极地去查清犯罪人的财产状况，从而导致罚金难以执行。二是对犯罪人不公平。实际上，有了这条规定，犯罪人就永远逃避不了处罚，因为以后不管在什么时候只要他具有可执行的财产，执行机关都可以随时追缴。三是可能造成刑罚过剩问题。如果经过了一定的时间后，犯罪人不再犯罪，就表明犯罪人已经自己改造成为新人，就没有必要再对其执行罚金了。因此，为了充分发挥罚金（也包括其他刑罚）的积极作用，有必要对刑法53条的随时追缴的条件加以限制：即随时追缴仅限于犯罪人故意隐瞒财产逃避罚金执行的情形。反之，如果犯罪人确实不是故意隐瞒财产而没有财产可供执行，则可视情况采取易科或减免。
（四）罚金减免
罚金减免，是指犯罪人由于不能抗拒的天灾人祸，致使缴纳罚金确有困难的，经犯罪人申请，法院可以酌情裁定减少罚金数额或者免除罚金刑的执行。我国刑法第53条规定：“……如果由于遭遇不能抗拒的灾祸缴纳确实有困难的，可以酌情减少或者免除。”这是根据判决后犯罪人实际负担能力的变化而采取的一种变通措施，充分体现了罚金刑执行的人道主义原则和我国刑罚的目的。
适用减免罚金刑的条件是：首先，发生了不可抗拒的灾祸是减免罚金的前提条件。所谓不可抗拒的灾祸，是指犯罪人本身的力量无法避免或者克服的天灾人祸。其次，缴纳原判决罚金确实有困难。犯罪分子虽遇到不能抗拒的灾祸，但并影响其缴纳罚金的实际能力，则不能免除或者减少罚金的缴纳。需要指出的是，在决定对犯罪分子减免罚金的情况下，应当根据不能抗拒的灾祸对犯罪人造成经济困难的大小，酌情决定是减少罚金数额还是免除罚金的执行。如果犯罪人因此而完全丧失缴纳能力，应当免除其罚金；反之，则只能减少其罚金。在实践中，如果犯罪人只是暂时无力缴纳罚金的，法院可从实际出发，裁定其延期缴纳。我国刑法虽未规定延期缴纳制度，但是根据犯罪人具体经济状况的变化而不得不重新裁定缴纳期限的做法，并不违反我国刑法的立法精神。再次，不能抗拒的灾祸只能发生在判决所指定的期限内。如果在判决所指定的期限届满后，犯罪人遭遇不能抗拒的灾祸，不能对犯罪人适用减免罚金。反之，则不利于促进犯罪人积极缴纳罚金。最后，人民法院要查证属实。只有以上条件查证属实，才能发挥罚金刑减免这种制度的积极作用。只有同时具备这几个条件才能考虑酌情减少或者免除罚金，缺少任何一个条件都不能减少免除。
在一些外国立法例中，对因不可抗力或者其他主观意志以外的原因而无法缴纳罚金的，还有延期缴纳、暂不执行、以自由劳动偿付、易科劳役或自由刑的规定。(参见利子平、李保民主编：《行刑学》，江西人民出版社1993年版，第294页。) 笔者认为，这种情形与犯罪人有能力履行而不履行有原则的区别。因此，不能采用易科的办法，而只能酌情减免。
除了立法上分类以外，按照不同的标准，还可对罚金的缴纳进行不同的分类。（1）根据缴纳罚金的次数，可分一次缴纳和分期缴纳。（2）根据是否实际缴纳，罚金刑的执行方式可分为实额缴纳、减少缴纳、免除缴纳以及易科自由刑等。当罪犯确因天灾人祸等原因而经济窘迫，无法缴纳罚金时，可酌情减少罚金数额或者免除罚金刑的执行。当罪犯确实缴纳不能时，易科自由刑或自由劳动偿却。（3）根据是否出于自愿，可以分为自动缴纳和强制缴纳。自动缴纳，指在人民法院指定的期限内犯罪分子能够按时、自觉、主动地缴纳全部罚金。自动缴纳是实现罚金的最主要方式，能够反映出犯罪分子的悔罪态度和程度。
三、罚金执行中的问题
（一）犯罪人方面的不利因素
1．犯罪人的故意逃避
犯罪人方面的问题，就是表现为不缴纳罚金。不缴纳罚金可归纳为不能缴纳和不愿缴纳两种。不缴纳原因有两种，一是犯罪人生活贫困又无正当职业和固定收入或遭重大灾祸；二是存在抗拒执行的心理，有财产但不愿缴纳。对于前一种情况，如果符合其他条件，可以进行减免。主要是对于后一种情形，执行机关往往表现为缺乏相应对策。实际中，一些犯罪分子及其家属在判决前就把自己的财产转移或隐匿他处，待判决罚金刑之后，已无财产可供执行。
2．犯罪人消亡的影响
犯罪人消亡包括犯罪自然人死亡和犯罪法人（单位）的消亡。
犯罪人在判决确定后因故死亡，如果被判处的是自由刑或生命刑，自然不发生刑罚的执行问题。但如果判处的是罚金刑（没收财产也存在同样问题），则会发生是否执行的问题。对此，有肯定说和否定说。肯定说认为，应对遗产执行罚金。因为判决一旦确定，国家和犯罪人之间便产生了一种债权债务关系，不产生继承问题，应从其遗产中执行罚金刑；这种做法也会防止出现客观上给犯罪人以可乘之机的情形。否定说认为，不得对遗产执行罚金刑。该说认为，罚金刑是一种刑罚，而刑罚具有一身专属性的特性，因此犯罪人死亡是刑罚中止的原因。(参见利子平、李保民主编：《行刑学》，江西人民出版社1993年版，第287页。)
笔者认为，当犯罪人在判决确定后死亡的，不执行判处的罚金刑为妥。一是实现刑罚目的的要求。对犯罪人的遗产执行罚金，不能体现刑罚的特殊预防目的。犯罪人既已死亡，刑罚的特殊预防目的便无从谈起，因此无须再对其财产执行刑罚。二是刑罚的人身专属性的要求。对死亡犯罪人的遗产执行罚金，违反了罪责自负、不株连无辜的原则。根据《民法通则》第9条的规定，公民在死亡后不再享有民事权利，当然也不再享有财产所有权，其遗产依《继承法》转移给他的继承人或受遗赠人。“皮之不存，毛将焉附”，此时如再对遗产执行罚金，显然是罪及无辜。三是不会轻纵犯罪分子。有人担心，如不对死亡犯罪人的遗产执行财产刑，会放纵犯罪分子，给犯罪分子可乘之机。这种担心是不必要的，不执行罚金等财产刑，并不代表不对犯罪分子的违法所得进行处理。实际上，我国刑法规定的“赔偿经济损失”、“赔偿损失”、“没收违法所得”、“没收犯罪工具”、“没收违禁品”等等，都会将犯罪分子的非法所得没收归公的，犯罪分子一点也不会占到便宜，根本不会发生轻纵罪犯的现象。四是解决执行难的要求。当前执行难问题十分突出，有些问题通过努力可以得到解决，而有些问题本身就是不必要的。如果对死亡犯罪人的财产不再执行罚金，无疑会缓解财产刑执行难问题。
与犯罪自然人相似，犯罪法人在判决确定后，犯罪法人消灭的，对其罚金等财产刑如何执行，原则上可以参照自然人的情形处理，即不再执行罚金刑等财产刑。其理由与自然人不执行罚金刑的理由相同。不过，需要指出的是，在犯罪法人故意规避法律，采取诈欺手段，宣告破产、撤销、解散、合并，来逃避处罚的，则应对该犯罪法人执行罚金。
（二）立法规定的相对滞后
立法方面主要表现为缺少相关立法和完善现有法律规定。前者如，罚金刑适用于哪些犯罪、罚金刑的财产来源、司法机关对犯罪人财产采取强制措施的依据、罚金刑不执行的救济方法等方面，都缺少相关立法。后者如，罚金的追缴制。虽然，刑法53条规定了“随时追缴”的执行方法，避免了罪犯逃避罚金刑制裁的可能性，但“随时追缴”实质上是强制缴纳的执行方式在时间上的无限延伸，造成判决不能及时执行，使得罚金刑的判决成为一纸空文。这一立法上的缺陷，实际上为犯罪分子逃避罚金刑的处罚提供了可乘之机，影响了罚金刑的执行。
（三）司法机关的不当处理
1．侦查机关的疏忽。公安、检察机关在侦查、起诉阶段对犯罪主体情况尤其是财产情况的忽略给罚金执行增加了难度。主要表现为公检法机关在刑事诉讼过程中，未能对罪犯的个人财产采取查封、扣押、冻结等措施，以致犯罪分子及其家属钻法律空子，千方百计地来逃避法律的制裁。
2．对罚金执行工作缺乏有力的监督。人民检察院作为国家的法律监督机关，应对刑事审判的合法性及罪犯服刑情况进行监督，但一些地方对罚金刑执行情况监督力度不够。
3．审判机关片面追求经济利益。在判处罚金时，审判机关没有从有利于执行的角度出发，未能全面考虑犯罪分子的经济状况、年龄状况，也未能考虑对罚金并罚原则的科学性。
首先，确定罚金数额时，没有参酌犯罪人的经济状况。
他们认为，法院在确定罚金数额时，如果参酌犯罪人的经济状况，就会出现以下两种情况。（1）于法无据。根据刑法52条“判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。” 法律没有要求在量刑时可以参酌犯罪人的经济状况。（2）易生不平等。以犯罪人的经济状况确定罚金数额，在情节大体相同的情况下，经济状况越好，所判处的罚金数额越大，反之，经济状况越差，所判处的罚金数额越小，从而造成“富人”和“穷人”在法律面前不平等的后果，违反刑法适用一律平等的基本原则。
笔者认为，确定罚金数额时，应参酌犯罪人的经济状况。（1）符合罚金刑制度的立法精神，真正实现刑法面前人人平等原则。根据罚金刑自身的特点，与其他刑罚相比，其特点在于不具有人身性，相同数额的罚金，对于经济状况不同的人具有不同的意义，这就是罚金刑的最大弊端——不平等性。因而，如不考虑行为人的经济状况势必引起这种不平等性，违反刑法面前人人平等的原则。据统计，各地法院所判处的罚金刑的案件并不少，但实际执行率却十分低。究其原因之一就是量刑时未能考虑行为人的经济能力，而一味从情节考虑。（2）提高罚金刑的效益，促使犯罪人主动缴纳罚金。不考虑行为人的经济状况决定罚金数额所作的判决如大大超乎行为人的经济能力，不利于行为人缴纳罚金的主动性。一些犯罪分子主刑刑期届满后，由于害怕“巨额”罚金刑的执行，东躲西藏，不敢正规地经营生产，经济无法恢复，甚至造成生活无出路并影响家庭生活，最终仍然导致罚金执行不能。（3）符合法律规定。我国刑法第52条明确规定：“判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。”法条中的犯罪情节包括哪些内容，法律目前还未作明确规定。一般认为，犯罪情节即包括法定情节也包括酌定情节。在确定罚金刑数额时，要综合考虑法定情节和酌定情节，最终决定罚金数额。但也引发了罚金刑的不平等性。然而任何一种刑罚都只有相对平等，绝对平等是不可能的。为了便于罚金刑的执行，我们可以遵循这样一个原则，即“以犯罪情节为主，兼顾犯罪人的经济状况确定罚金的数额”。这样，就可以更好的发挥罚金刑的功效。（4）符合司法解释。《规定》第一条规定：刑法规定“可以并处”没收财产或者罚金的犯罪，人民法院应当根据案件具体情况及犯罪分子的财产状况，决定是否适用财产刑。（5）符合实际，操作性强。决定罚金数额以犯罪情节为主，兼顾行为人的经济状况的原则具有现实可能性。我国近些年经济持续增长，国民收入和人均收入的提高也为罚金刑的适用创造了条件。扩大罚金刑的适用范围成了世界刑罚发展的潮流和趋势。要想使罚金刑充分发挥其作用，必须使其得到有效地执行，而要保证这一点，则不可不考虑犯罪人的财产状况。
其次，对未成年人适用罚金刑问题。
司法实践中，往往对未成年人也大量适用罚金刑，但笔者认为这种做法是不妥当的。诚然，根据刑法，罚金刑的适用并未排除未成年人，也就是说，对于任何触犯可并处或单处罚金刑条款的罪犯都可处罚金刑。罚金刑的目的在于剥夺犯罪人一定数额的金钱，使其失去一定的物质享受，从而抑制其贪利性犯罪的动机再现，同时客观上剥夺其再犯能力。但对于未成年犯罪而言，他们大多无收入或无固定收入，也无财产，对其处罚金，势必由监护人承担。罚金是一种刑罚方法，只能对犯罪人适用，它不同于民法上的民事责任可由监护人承担，如罚金由监护人承担，这就有悖于罪责自负、不株连他人的刑法原则，况且未成年人犯罪多是由于认识能力差和意志薄弱造成，家庭和社会因素比重较大。正是由于未成年人的这些特点，《规定》也对未成年人判处罚金的情况作了从轻规定，“对未成年人犯罪应当从轻或者减轻判处罚金”。这种规定虽然具有一定的合理性，但同时也从反面向我们表明：对未成年人犯罪适用罚金应慎之又慎。如果不考虑未成年人的具体情况，一味地判处罚金，则势必造成执行上的困难。
再次，对数个罚金刑并罚不当。
《规定》第三条规定，“依法对犯罪分子所犯数罪分别判处罚金的，应当实行并罚，将所判处的罚金数额相加，执行总和数额。”“一人犯数罪依法同时并处罚金和没收财产的，应当合并执行；但并处没收全部财产的，只执行没收财产刑。”司法实践中也是严格遵守这一规定的。但是这种做法，造成了罚金执行上的困难。
笔者认为，《规定》和实践中的做法都是不妥的。（1）相加原则违反数罪并罚的精神。对数个罚金刑的并罚，应依据照刑法第六十九条关于数罪并罚的限制加重原则为妥。吸收原则和并合原则，均有不妥，都会导致或过轻或过重的后果。（2）相加原则，违反罪责刑相适应原则。罪刑相适应原则要求主刑与罚金刑的总和刑罚与犯罪相当，在总和刑罚幅度内主刑轻重与罚金刑轻重应为此长彼消的关系，不能二者并重；否则就会超过总和刑罚，罚不当罪。(参见齐文远、王安异：《试论罚金刑的效率》，载《法制与社会发展》(长春)1998年第6期。) 当前法律对罚金的规定多是并处方式。在判处主刑的同时又处罚金，其本身已经够重，如果再对罚金进行相加，执行总数额，就会明显违反罪责刑相适应原则。
4．执行机关的分工不明。罚金刑执行措施不到位。法院中的执行庭和刑庭在罚金执行中分工不明确，具体表现为两种情形，一是争着去执行，一是推着不执行。虽然法律对此明确规定，罚金刑的执行主要由人民法院中的执行局（庭）负责执行，但在实际中，各地的具体做法又有不同。有的由法院的由执行局（庭）负责，有的则由刑庭负责。笔者认为由刑庭负责罚金的执行不妥。一是与法律规定相悖；二是与刑庭的地位不符。刑庭是业务部门，主要是对案件进行审理；三是当犯罪人不主动履行时，刑庭还是要依靠执行庭的力量，来强制犯罪人缴纳罚金；四是由刑庭判处罚金又由刑庭来执行，缺乏监督制约，容易让人对判决的公正性产生怀疑。
四、罚金刑执行的完善
罚金刑执行难，是世界各国面临的问题。为此，各国刑法也采取了一些措施。主要有以下几种方式：（1）在裁量罚金数额时，考虑犯罪人的经济状况；（2）罚金执行方式多元化；（3）减免缴纳罚金。(参见陈兴良：《本体刑法学》，商务印书馆2001年8月版，第717—718页。)笔者十分赞同这些观点，它们对于解决我国罚金执行难问题很有意义。
（一）总的原则
1．完善罚金刑的刑事立法。首先，要完善罚金刑的追缴。修订的刑法虽然规定了追缴罚金的各种方式，但追缴罚金需要大量的人力、物力和财力，以查实犯罪分子是否确有可执行的财产，虽然修订的刑法规定了随时追缴罚金的内容，但对于流窜作案，家在外地的犯罪分子来说，不管随时追缴还是强制追缴都是相当困难的，一是涉及到异地执行，需要当地司法机关配合；二是犯罪分子的财产不好掌握。有的虽有财产，但采取转移、隐匿方式，有的根本无财产可赔，而又不符合减免缴纳罚金的条件。在这种情况下，应当具体规定措施和方法。
其次，要完善人民法院内部职能分工，建立相应的执行保障体系、机制和措施，对罚金的执行主体、执行对象、财产范围、易科条件及方法、执行监督及措施等方面作出明确规定，以保障罚金刑的执行和实现。
再次，要严格罚金刑减免的条件。罚金刑的减免虽然有其积极意义，但其消极意义也不容忽视，一定要严格其适用条件，真正发挥这一制度的作用。
第四，要完善罚金刑的适用对象。要明确规定罚金刑只适用于财产（经济）犯罪、过失犯罪、偶犯、初犯、少年犯等情节较轻的犯罪。虽然《规定》第四条对此已作了司法解释，但毕竟不是法律。根据《立法法》第8条规定，涉及犯罪和刑罚的事项，应由立法机关制定法律加以规定。
第五，要明确罚金的财产来源。实践中，人们对罚金的来源及范围存在着误解，认为罚金的来源不仅是犯罪分子本人的财产，同时也包括家庭共有财产。这无疑违背了我国刑法罪责自负，反对株连的原则。修订后的刑法第59条规定：“没收财产是没收犯罪分子个人所有财产的一部或者全部。没收全部财产的，应当对犯罪分子个人及其抚养的家属保留必需的生活费用。”同时又规定：“在判处没收财产的时候，不得没收属于犯罪分子家属所有或者应有的财产。”那么，作为与没收财产具有相似特征的罚金，却没有明确指出罚金的范围及来源。司法实践中，多数被判处罚金的犯罪分子及其家属都是以家庭共有财产来充抵罚金。如果是出于家属自愿，法院一般都是允许的，但是这种做法没有法律依据。如果家属是因为不明确罚金的来源和范围，而被迫替犯罪分子缴纳罚金，则应坚决避免。因此，笔者认为，法律应明确规定，罚金的财产来源应以犯罪人自己的财产为主，但对于犯罪人家属自愿以本人或家庭共有财产替犯罪人缴纳罚金的，可以允许。这样既能让实践中的上述做法有法律依据，又兼顾了罚金是一种较轻刑罚的事实，有利于罚金的执行和刑罚目的的实现。
第六，增加对财产采取强制措施的规定。为了避免犯罪嫌疑人转移隐藏财产，唯一办法就是提前扣押、查封、冻结其财产。而这方面法律没有任何规定，刑诉法第77条第3款规定：“人民法院在必要时，可以查封或扣押被告人的财产。”这一规定仅局限于附带民事诉讼的案件，并不能适用于可能被判处罚金刑的犯罪嫌疑人。同样，刑诉法第114条、第117条有关物证、赃款赃物的扣押、查封和冻结的规定，因罚金不属物证、赃款赃物，而无法对可能被判处罚金刑的犯罪嫌疑人适用。因此，笔者认为，可对刑诉法第77条第3款扩大司法解释，使其同样适用于公诉案件，即司法机关如认为犯罪嫌疑人、被告人有可能被判处罚金刑，如不及时采取措施将可能导致罚金刑执行困难的时候，即可对其财产采取相关的保全措施。这样解释不会侵犯犯罪嫌疑人、被告人的权利，因为：一是这种做法只是一种程序手段，对实体的处理还依赖于后面的进一步查证和法院的判决；二是这种措施的采取，需要受一系列条件的制约。笔者认为，对财产采取有关措施，至少应坚持必要性、合法性和时效性。必要性是指司法机关采取措施时，应有充分的证据，能够证明犯罪嫌疑人、被告人有可能隐瞒、转移财产，确实有影响罚金等刑罚执行的可能。合法性是指有关机关对犯罪嫌疑人、被告人的财产采取措施，必须严格依照法定程序，履行审批手续，接受法律监督。时效性是指采取措施，经历一定的期限后仍无法查清事实或查清事实后认为行为人的行为不构成犯罪的，就及时解除对财产的有关措施，不得无限拖延下去，侵犯行为人合法权利。总之，社会利益与个人利益二者是一种此消彼长的关系。对这个权利的“大蛋糕”，如果注重保护社会利益，个人利益将会受到影响；反之，如果重视保护个人利益，那么社会利益就不能得到有效保护，所以在“切分”这块“蛋糕”时，必须慎之又慎。
最后，还要增加罚金刑易科的规定。“罚金刑常有难以执行或未能执行之事情发生。因此，对于这两种情形应事先谋求救济的方法，以求得罚金刑得以圆满地执行。”(林山田：《刑罚学》，台湾商务印书馆1983年版，第292页。)目前罚金刑的执行，可能会出现以下几种情况：一是在判决指定的期限内，犯罪人一次或分次地缴纳了判决的罚金数额，这是最好的执行结果；二是在指定的期限届满后，犯罪人因遭遇不能抗拒的灾祸缴纳罚金全部或一部确实有困难，法院则可依法酌情减免，这也是一种较好地执行结果；三是在指定的期满后，犯罪人有能力支付却故意不缴纳罚金，采取强制措施不足以奏效的，这种情况即会发生执行难问题；四是在指定的期满后，犯罪人无力或无法缴纳罚金，又不能采取强制措施的，这种情况下也会发生执行难问题。(参见赵秉志主编：《刑法争议问题研究》（上卷），河南人民出版社1996年10月版，第669页。)
为克服罚金执行难问题，笔者认为，应借鉴外国的经验，实行罚金刑的易科制度。对于前述第三种情形，采取罚金刑易科劳役，即不剥夺犯罪人人身自由，让其从事一定的义务劳动，来完成罚金的缴纳。这种做法有两个好处：一是由于不对犯罪人收监执行，可以避免交叉感染；二是犯罪人通过劳动，可以为社会创造财富，促进犯罪人思想净化。组织这样的劳动，应由政府负责，应该规范化、制度化。对于前述第四种情形，采取罚金刑易科自由刑，即将犯罪人收监执行自由刑。犯罪人被判的罚金是一种刑罚，刑罚之间具有一定的同质性，必要时可以“以刑换刑”，不会冤枉犯罪人，具有公正性；其有能力缴纳而拒不缴纳，主观恶性较大，具有“换刑”的必要性；通过“换刑”，可以解决罚金执行难问题，可以促进罚金的执行，具有效益性。
2．审判时应遵循有利于执行的原则。审判人员在根据犯罪情节确定罚金数额时，不应忽视犯罪人的经济状况。因为，罚金刑的特征决定了罚金刑的执行是要以犯罪人具有缴纳罚金的能力为前提条件，不考虑这一点，罚金刑就无法执行。同时，审判人员在判处罚金刑时，应避免受利益驱动的影响，依法办案，绝不可以罚代刑来满足经济利益的需要，以真正发挥罚金刑的功效。再者，应对罚金刑的并罚采取比较科学的并罚原则，即限制加重原则。
3．完善并加强对罚金刑执行工作的监督力度。可将对罚金刑的执行监督的业务交由检察机关的内设职能机构监所检察部门来承担。这主要是因为，监所检察部门作为检察机关内设的刑罚执行监督职能机构在已开展的业务工作中积累了丰富的执行监督的经验，另外，他们在开展自由刑执行监督时，往往也牵涉到对罚金刑的执行监督。检察机关在行使法律监督职能时，应加大对刑罚执行情况的监督。要将罚金刑执行纳入到检察机关监督的范围，重点是要对强制缴纳罚金、减免缴纳罚金执行的监督。对人民法院减免罚金缴纳不符合法律规定的，应及时提出书面纠正意见，以督促法院依法执行罚金刑。
（二）具体措施
1．对人民法院的全部执行过程，进行监督。执行监督机构要对每一个被执行人的执行情况根据判决书、裁定书确定的罚金缴纳方式、缴纳时间、缴纳数额进行跟踪监督，随时与人民法院的执行部门取得联系，了解执行情况，必要时可要求人民法院提供执行情况，如执行文件的附本、缴纳罚金的收据附件等。对于逾期没有如数缴纳罚金的，人民检察院应以检察建议的方式督促人民法院采取有效措施及时执行。尤其要加强对以下几种情形的监督。
（1）对一次缴纳和分期缴纳的执行监督。主要是对人民法院是否按判决书、裁定书指定的时间和数额执行罚金刑进行监督。如人民法院没有按指定的时间去执行，人民检察院应督促其及时纠正，抓紧执行。
（2）对强制缴纳的执行监督。主要是对人民法院是否应对被执行人采取该种执行方式，以及在采用该种执行方式时，有无违法行为进行监督。对不应采用强制缴纳方式（如被执行人符合减免缴纳条件）或采用强制缴纳措施不合法（如扣押查封财产未按法律程序办理手续等）的行为可采用纠正违法通知书的形式予以纠正。对符合减免缴纳条件的，如被执行人向人民检察院提出减免申诉或请求，人民检察院应在查明情况后，建议人民法院予以减免缴纳。
（3）对减免缴纳的执行监督。主要是对人民法院决定对被执行人予以减免缴纳是否符合法律规定进行监督。司法实践中，不排除一些人为的因素而产生的对不应该减免缴纳的被执行人给予减免缴纳的现象，这些现象是执法不公的一种表现。检察机关应加强对减免缴纳罚金刑的监督。减免缴纳罚金虽然与减刑适用的前提不相同，但罚金刑也是刑罚的一种，对罚金的减免就其本质而言也是对刑度的一种减免，因而，也是一种减刑活动。根据刑诉法第222条规定，人民检察院认为法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后20日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。据此，对于执行过程中减免缴纳罚金的裁定，人民法院应及时将裁定书送交人民检察院，人民检察院要依照减免缴纳罚金必须具备的条件，对这一裁定是否合法进行审查监督并参照刑诉法的上述规定对不符合减免条件的裁定及时提出书面纠正意见。对于因徇私舞弊而对不符合减免缴纳条件的被执行人予以减免缴纳的，人民检察院应视其情节轻重及时建议有关部门对责任人员进行处理；构成犯罪的，应及时立案查处。
2．对被执行人财产状况进行监督。建立侦查机关、检察机关对犯罪嫌疑人财产调查、保全制度。随着市场经济体制的建立，公民个人的财产状况越来越复杂化、多样化，加之罚金刑的扩大适用，有必要对犯罪嫌疑人、被告人的财产状况从立案阶段开始即予讯问、调查并且与其家庭状况等个人情况一并记录在案，以便人民法院判决罚金刑时参考或作为补充调查时的基本线索。为防止犯罪嫌疑人转移、隐匿财产，侦查机关在侦查阶段，就应着手调查犯罪嫌疑人的财产状况，及时、准确地掌握犯罪嫌疑人的个人财产和家庭共有财产等，建立专门财产档案，必要时可依法对犯罪嫌疑人的财产先行采取查封、扣押、冻结等保全措施，以保证罚金刑判决后顺利执行。执行此项措施必须考虑犯罪分子个人财产与家庭财产的区别，在操作上整章建制，如在财产保全后对于无确切证据证明为犯罪人所有的，可举行听证，如其家属确有证据证明被查封扣押的财产不属犯罪人的，可以解封。如其家属确实愿意或请求先行代交，也可允许，并可视为财产保全或先行扣押制度的一种方式。
3．依法惩处拒不执行者。对于有执行能力却拒不执行的犯罪人(或被执行人)可以按照刑法第313条，即“对人民法院的判决裁定，有能力而拒不执行，情节严重的处三年以下有期徒刑，拘役或罚金”，对被执行人处以徒刑或拘役。由于我国刑事法律对罚金刑易科劳役或自由刑未作出规定，但实践中迫切需要将徒刑或拘役作为压力刑使用，使罚金刑判决具有较强威慑力，以保障罚金刑的执行。实践表明，对于一些有抗拒心理的被执行人，只有受到徒刑或拘役的威慑时，才会被迫缴纳罚金。
罚金刑执行难是困扰全世界刑事司法当局的问题，我国也概莫能外。要克服执行难，真正发挥罚金刑效应，笔者认为，在观念上要敢于突破一些禁锢，大胆探索，大胆尝试，本着严格遵循刑法基本原则精神和有利于罚金刑执行的原则基础上，可借鉴外国的一些罚金刑制度，闯出一条符合中国国情的罚金刑执行之路。
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