关于建设工程施工合同的发包人违反合同约定逾期不结算工程价款的后果问题的规定

第二十条、逾期不结算的后果

[司法解释原文]

当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求挂照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。

[条文主旨]

本条是关于建设工程施工合同的发包人违反合同约定逾期不结算工程价款的后果问题的规定。
本条规定实际上涉及以下几个方面的内容：
(1)、明确了结算文件成就的条件，即如果当事人在合同中约定了发包人一定的审核竣工结算文件期限，在该期限内没有答复视为认可该结算文件的，该约定对双方当事人具有约束力。发包人收到承包人递交的结算报告，是导致承包人提出的结算报告作为结算依据的基本条件；发包人接到承包人提出的结算报告后，在合同约定的期限内不予答复，是导致结算报告作为结算依据的必要条件。
(2)、结算文件递交的方式必须是书面的。递交结算报告的不适用留置递交的方式。如果承包人不能举出证据证明自己已经向发包人递交了结算报告，则不能产生将承包人作出的结算报告作为结算依据的法律后果。承包人在法院起诉时要求按照结算文件结算工程款的，可以作为认定工程款数额的依据。
(3)、这种责任是从承包人与发包人签订的建设工程施工合同中派生出来的，不是法律或者司法解释中新确定的责任。本条司法解释的内容与建设工程施工合同约定的内容侧重点不同，内容也有所区别，但意思是一致的，即对当事人的权利义务的确定。在这个问题上，对于人民法院来说，实际上更多的涉及对当事人一方举出的证据如何采信等相关问题。只要承包人举出的结算文件属于视为发包人认可的情形，人民法院就应当采信该证据，基于承包人的请求将该结算文件作为确定结算工程价款的依据。

[理解与适用]

一、起草背景

从司法实践中看，工程款的结算依据问题，是建设工程施工合同中承包人与发包人之间产生争议最多的问题，可以说有90％以上的此类案件都不同程度地存在着工程款的争议问题。而之所以产生工程款争议，是因为承包人和发包人对结算文件发生争议。长期以来，对于拖欠工程款支付的依据问题，一直困扰着人民法院及时妥善地审结此类案件。在司法实践中，往往是当事人一方拿着合同约定的结算文件，请求人民法院按照结算文件中形成的工程款数额，判令对方当事人承担支付工程款的责任。而另一方当事人却提出异议认为，竣工结算文件是承包人单方作出的，没有经过中介机构的评估和鉴定，不能作为支付工程款的依据，需要对工程价款进行评估和鉴定。在不通过中介机构进行鉴定的情况下，按照合同约定的结算工程款的途径，主要就是指建设工程施工合同约定的结算文件。在建设部制定的建设工程施工合同格式文本中，对于工程竣工结算的条款约定了相应的期限和程序等条件，当这些条件具备时，就应当产生相应的法律后果。因结算报告的递交手续不完备、不规范，使得承包人与发包人之间经常为是否提出和收到结算报告争执不下，容易引起履行结算程序的事实认定的困难。不少建设工程施工合同纠纷案件，当事人双方争议最大的便是工程价款的结算问题，而其中多集中在结算依据的争执上，有不少此类案件因为结算依据的不确定而导致案件审理期限的拖延，既增加了当事人的讼累，也给人民法院审判工作造成了被动。

为了增强当事人的诚信意识，严格按照合同约定的内容履行，通过这次司法解释的形式进一步予以明确，就是为了强化这种合同中规定的责任，既便于及时、公正地解决当事人之间的工程款纠纷，同时也便于人民法院在审理此类纠纷案件时一体遵照执行。

二、社会各界所提的修改意见及采纳与否的情况

在通过《中国法院网》和《人民法院报》向社会各界征求意见时，该条的内容被列在第十四条，具体内容为：“发包方与承包方在起诉前已就全部或部分工程款结算达成协议，一方在诉讼中要求重新结算的，不予支持。”该条在最后定稿的文本中排在第二十条。在征求意见过程中，本条的内容争议体现在如何确定当事人达成协议的情况。提出的修改意见虽然是多方面的，但主要体现在如何确定双方结算工程款的依据上。

1．专家学者提的修改意见

在征求意见过程中，对于该条涉及的内容，专家学者表示赞同，普遍认为承包人与发包人在建设工程施工合同中约定的结算条件成就时，就应该按照结算文件进行结算。同时提出应该强调尊重当事人在合同中的约定的意思。结算依据的产生具有重要意义，通过司法解释的形式进一步强化当事人的合同意识，具有积极意义，有利于促进建筑市场的健康发育，必将产生良好的社会效果。

2．网民提的修改意见

在征求意见过程中，有的网民认为，承包人提出的结算文件是单方计算出来的，不具有公平性和客观性，在任何情况下都不应该作为结算依据。有的网民提出，承包人单方提出的结算文件如果得到发包人认可的，可以直接作为结算依据，如果提出异议的就应该通过鉴定程序解决结算依据问题。还有的网民认为，最高人民法院在网上公布的征求意见稿中设计的确定结算文件的思路，与建设工程施工合同格式文本的内容是一致的，符合建筑市场实际情况，应当予以坚持，并在司法解释中子以重申、明确。有的网民建议，增加一条关于拖延结算与逾期完工的价格问题的规定。内容为：“工程合同价款有约定的按约定，约定不明的，按政府规定的工程定额标准结算；因发包人的原因导致工程不能及时结算的，遇定额取费标准上调时，则按新的定额标准结算，遇定额取费标准下调时，则按原约定的或合同签订时的定额标准结算；因承包人原因导致逾期完工的，遇定额标准上调时．则按原合同约定的或合同签订时的定额标准结算，遇定额标准下调时，则按新的定额标准结算。”提出这条修改建议的目的在于，制约工程合同履行中普遍存在的发包人拒绝或拖延结算的问题。

在实务中，许多发包人为了达到拖欠工程款之目的，首先采取的对策就是不进行工程款结算。而从立法来看，对于逾期付款的违约责任有较为明确的规定，而对发包人拖延结算的行为没有规定具体的制约手段，因而许多发包人为了规避逾期付款的违约责任干脆不进行工程款结算，使双方的债权债务长期处于一个不确定的状态，从而达到拖欠工程款之目的。工程款结算决算和支付应按有效合同的约定执行。发包方不得以自己的有利地位借故拖延和拒付。例如不得以需要领导或上级批准为借口，不得以所谓廉政协议或廉政合同为理由，更不得以需要等待审计部门审计或以审计结论为借口否定原合同的约定。

3．最高人民法院民一庭分析研究后整理确定的条文

最高人民法院民一庭在研究形成本条款内容的过程中，对于如何确定发包人的付款责任问题，曾有过比较大的争论，一度形成了几种不同意见。

第一种意见认为，承包人提出的竣工结算文件只是单方统计并计算的工程价款凭证，不能作为工程款结算的依据，如果当事人有异议的，因涉及专门性、技术性问题，还是应当通过中介机构的鉴定结论作为确定工程款的依据。

第二种意见认为，按照建设工程施工合同约定，承包人提出竣工结算文件通知发包人后，发包人在一定期限内没有提出异议的，就视为同意，应该以此结算文件作为确定讼争工程款项的依据，这是合同中约定的责任。

第三种意见认为，在合同履行过程中，经常发生承包人坚持已经向发包人提出了工程竣工结算文件，发包人坚持没有收到承包人提出的工程竣工结算文件，在如何认定双方就工程竣工结算事项往来行为比较困难，在承包人提出竣工结算文件后是否还要发出催告等，需要明确规定。

在本司法解释修改过程中，该条内容曾有过多种表述：
有一稿表述为：“建设工程已经验收合格，发包方收到竣工结算文件后，在合同约定的期限内经承包方书面催告无正当理由未予答复，承包方主张按照竣工结算文件结算工程款的．人民法院应予支持。”
另有一稿表述为：“建设工程施工合同约定，发包人收到竣工结算文件后，在合同约定期限内不予答复，视为认可竣工结算条件，承包人主张按照竣工结算文件作为结算依据的，应于支持。”
但最后在定稿时，考虑到催告程序既不是合同约定的程序，也不是法律规定的程序，在本条解释中如果强调催告程序，显然缺乏依据，所以最终没有采用这种写法，而是从正面明确了发包人逾期不答复也不结算的法律后果，对发包人拖延结算的行为规定具体的制约手段，这就是导致承包人提出的竣工结算文件作为结算工程款的依据。

三、需要注意的几个问题

1．竣工结算文件的形成和提出
作为行业规范和标准，按照建设部制定的建设工程施工合同格式文本规定的有关条款，竣工结算的过程大体如下：
(1)、工程竣工验收报告经发包人认可后28天内，承包人向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整内容，进行工程竣工结算。
(2)、发包人收到承包人递交的竣工结算报告及结算资料后28天内进行核实，给予确认或者提出修改童见。发包人确认竣工结算报告后通知经办银行向承包人支付工程竣工结算价款。承包人收到竣工结算价款后14天内将竣工工程交付发包人。

(3)、发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第19天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。
(4)、发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，承包人可以催告发包人支付结算价款。发包人在收到竣工结算报告及结算资料后56天内仍不支付的，承包人可以与发包人协议将演工程折价，也可以由承包人申请人民法院将该工程依法拍卖，承包人就改工程折价或者拍卖的价款优先受偿。
(5)、工程竣工验收报告经发包人认可后28天内，承包人未能向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，造成工程竣工结算不能正常进行或工程竣工结算价款不能及时支付，发包人要求交付工程的，承包人应当交付；发包人不要求交付工程的，承包人承担保管责任。
(6)、发包人与承包人对工程竣工结算价款发生争议时，按通用条款中有关争议的约定处理。

2．本条解释中予以明确的是建设工程施工合同中的合同责任，而不是新增加的责任
本条解释是涉及逾期不结算的法律后果，因出现了合同中约定的情形，导致结算报告作为工程款结算的依据。在建设部制定的建设工程施工合同格式文本中，有专门条款规定了逾期不结算的法律后果，只要出现了合同中规定的发包人逾期不答复或者不支付工程价款的情形，结算依据就随之产生。按照格式文本中通用条款的约定，发包人承担支付同期贷款的利息，实践中，双方当事人发生争议的工程款结算争执点基本上都集中在结算依据的确定是。需要注意的是，当事人在合同中选择了这种方式作为确定工程款的结算依据，是当事人意思自治的体现，不是外在的因素和力量加给双方当事人的。本条规定只是通过司法解释的形式将当事人的意思表示予以明确下来。

3．履行催告是否属于需要承包人履行的义务问题
在建设工程施工合同格式文本中，在规定发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任的同时，还规定了发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，承包人可以催告发包人支付结算价款的内容。从民法理论尤其是《合同法》规定来看，催告往往是一种产生一定法律后果的前提，而且有一个合理期限，但需要注意的是，在建设工程施工合同格式条款中，催告行为是与产生付款并承担相应工程款利息，在建设工程施工合同中是被同时规定的，也就是说，承包人向发包人进行催告并不是产生结算依据的前置程序，不是一个必经程序，发包人不得以承包人没有进行催告而提出抗辩。因此，没有必要将催告作为承包人应当履行的义务和确定结算依据的一个环节。当然，本条司法解释中没有规定催告作为确定结算依据的前置程序，但并不影响承包人向发包人就工程款支付事宜进行催告。

4．承包人递交竣工结算报告和发包人收到竣工结算报告行为的确认
按照建设工程施工合同约定，承包人递交结算报告的行为应当是书面的，发包人收到竣工结算报告也必须给承包人出具书面的凭证。承包人仅仅口头告知发包人有关结算报告的内容等，是不产生导致结算依据的后果。而且如果仅仅是口头的单方告知，也会导致在日后发生工程款结算纠纷时举证的困难。承包人向发包人递交结算报告时，接收结算报告的主体如果是法人或者其他组织的，应当是该法人的法定代表人、其他组织的主要负责人，或者法人或其他组织内部具有收发责任和义务的部门，如办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章。递交结算报告的不适用留置递交的方式。承包人以发包人不接收结算报告为由，主张按由其单方提出的结算报告作为结算工程价款的依据，理由不能成立，主张不应得到支持。如果承包人不能举出证据证明自己已经向发包人递交了结算报告，则不能产生将承包人提出的结算报告作为结算依据的法律后果。

特别声明：本网站上刊载的任何信息，仅供您浏览和参考之用，请您对相关信息自行辨别及判断，本网站不承担任何责任；本网站部分内容转自互联网，如您知悉或认为本站刊载的内容存在任何版权问题，请及时联系本站网络服务提供者或进行网上留言，本站将在第一时间核实并采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。网络服务提供者联系电话：15313195777。