存疑不起诉仍需同步审查行政处罚必要性

●对于存疑不起诉检察机关能否建议行政处罚存有争议。有观点认为存疑不起诉单独规定于刑事诉讼法第175条中，未像法定不起诉、酌定不起诉一样被囊括进刑事诉讼法第177条第3款；还有观点认为，存疑不起诉并非终局性处理，在刑案未了之前就给予行政处罚有违刑事优先原则。

●存疑不起诉属于需要审查行政处罚必要性的不起诉案件类型。刑事诉讼法第177条第3款规定：“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。”使用的表述是“被不起诉人”而不是“被法定（酌定）不起诉人”。

●存疑不起诉后被行政处罚，如因出现新的证据被提起公诉判处刑罚的，若行政处罚是警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等申诫罚、行为罚的，因与刑罚的种类、功能不同，本就不涉及一事不再罚原则；若行政处罚是行政拘留、罚款等人身自由罚、财产罚的，则在追究刑事责任时需对此前的行政处罚予以考虑，适当从轻，判处自由刑、罚金刑的依法可进行折抵。

2021年6月中共中央发布的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，要健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。2021年9月最高检制定的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》（以下简称《行刑衔接工作规定》）也就加强不起诉后的反向衔接工作提出了要求，即人民检察院在拟作出不起诉决定的同时，需要依法审查是否对被不起诉人给予行政处罚。

检察机关的不起诉决定主要分为法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉三种类型。对于法定不起诉、酌定不起诉，检察机关在拟不起诉时应当审查行政处罚必要性，这在刑事诉讼法第177条第3款中有明确规定。对于存疑不起诉检察机关能否建议行政处罚却存有争议。有观点认为，存疑不起诉单独规定于刑事诉讼法第175条中，未像法定不起诉、酌定不起诉一样被囊括进第177条第3款，表明立法者未授权检察机关对存疑不起诉提出行政处罚意见；还有观点认为，存疑不起诉并非终局性处理，在刑案未了之前就给予行政处罚有违刑事优先原则。笔者认为，检察机关在拟存疑不起诉时仍需同步审查行政处罚必要性。

存疑不起诉属于需要审查行政处罚必要性的不起诉案件类型。首先，立法上并未限制应当移送行政处罚的不起诉案件类型。刑事诉讼法第177条第3款规定：“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。”使用的表述是“被不起诉人”而不是“被法定（酌定）不起诉人”。《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》和《行刑衔接工作规定》也使用了相同的表述，可见立法者没有限定不起诉案件类型的意思。其次，存疑不起诉被单独规定是基于行文逻辑的需要。刑事诉讼法第175条规定了补充侦查制度，并在第4款规定：“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定”。补侦后证据不足是存疑不起诉的前提，存疑不起诉是补侦证据不足的延伸结果，将存疑不起诉规定在此旨在使法条行文更加顺畅，逻辑更加清晰，不能据此认为存疑不起诉与审查行政处罚相互排斥。

对存疑不起诉给予行政处罚不违反一事不再罚原则。

存疑不起诉的被不起诉人仍可能因出现新的证据被提起公诉进而判处刑罚，若对其建议行政处罚后又对其处以刑罚，是否违反一事不再罚原则？我国在行刑衔接机制中采取了有限的一事不再罚原则。行政处罚法第35条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第11条第2款规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。”结合我国行政处罚法与《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的规定，可以看出一事不再罚原则适用于行政处罚与刑罚处罚同种类的处罚之中，不同种类的处罚则不存在所谓的违反一事不再罚原则。存疑不起诉后被行政处罚，如因出现新的证据被提起公诉判处刑罚的，若行政处罚是警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等申诫罚、行为罚的，因与刑罚的种类、功能不同，本就不涉及一事不再罚原则；若行政处罚是行政拘留、罚款等人身自由罚、财产罚的，则在追究刑事责任时需对此前的行政处罚予以考虑，适当从轻，判处自由刑、罚金刑的依法可进行折抵。故存疑不起诉后给予行政处罚也不会违反一事不再罚原则。

存疑不起诉给予行政处罚与刑事优先并不冲突。在刑行交叉案件中，有观点认为因刑事程序更有利于查明案件事实、减轻当事人负担、节约公共资源，应当遵循先刑事后行政顺序，存疑不起诉因司法机关尚未作出终局性处理，故检察机关不应建议行政处罚。但我国在法律制度层面并不是不区分条件、不加限定地主张按先刑事、后行政这样一个顺序来解决“刑行交叉”案件，例如刑法关于逃税罪规定：“经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，交纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任。”可以看出对于涉嫌犯罪的违法行为同步作出行政处罚是合法的，对该罪名甚至可以说采取的是行政责任追究优先的做法。在经济关系越来越复杂、经济活动与刑事犯罪缠绕交织、很难分清彼此的情况下，采取刑事优先、刑行并行、先行后刑等多种程序选择方式，供处理具体案件时选择，这是法应时变、法与时转的应有之义。

存疑不起诉同步审查行政处罚必要性有利于案件处理。检察机关在作出存疑不诉前至少要退回公安机关补充侦查一次，即公安、检察机关经过长时间侦查仍无法查清案件事实。实务中，检察机关不到最后一步也不会作出存疑不起诉的决定，同时，存疑不起诉不符合《公安机关办理刑事案件程序规定》规定的应当撤案的情形，考虑到当事人不满可能进行申诉、信访，公安机关也不会立即撤案，若等待公安机关撤案后才进行行政处罚，首先违背了《行刑衔接工作规定》确定的检察机关开展刑行衔接应“严格依法、准确及时，加强与监察机关、公安机关、司法行政机关和行政执法机关的协调配合”的基本原则。其次，及时作出行政处罚，才能充分发挥行政处罚中责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照等行为罚的及时制止违法行为以及迅速恢复社会秩序的功能。最后，存疑不起诉中证据虽未达到刑事犯罪的证明标准，但达到行政违法的标准仍是可能的，若不及时对其行政处罚实有“不刑不罚”、降格处罚之嫌疑，同步审查行政处罚必要性并及时提出处罚意见更有利于案件的公正处理。

综上，检察机关拟存疑不起诉时仍需同步审查行政处罚必要性，如此才有助于健全行政执法与刑事司法衔接工作机制，实现无缝对接、双向衔接，维护社会公平正义。

（作者：林丹 毛静妮作者单位：四川省成都市金牛区人民检察院）

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