审理矿业权纠纷案件《解释》综合性解析(一)

审理矿业权纠纷案件《解释》综合性解析(一)

来源：人民法院报 | 作者：师安宁

2017年6月24日，最高人民法院发布《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》），自2017年7月27日起施行。这是我国司法实践在矿业物权保护中取得的又一项重要成就。

实务中，如何正确理解与适用该部司法解释是法律工作者的重大任务之一。笔者认为，矿业物权作为用益物权的重要组成部分，其并非单纯由物权法调整，而是应当充分注意到其他关联法律制度在审理矿业权纠纷案件中的融合性适用问题。因此，对该司法解释进行综合性解析与研究，具有重要的司法实践价值。

《解释》序言【立法依据】：“为正确审理矿业权纠纷案件，依法保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国环境保护法》等法律法规的规定，结合审判实践，制定本解释”。

【条文释义】

该《解释》“序言”规定了本司法解释的立法依据。具体可以分为两大类：

第一类是明示性的上位法，包括《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国环境保护法》；

第二类是具有“等外等”属性的其他关联性法律法规的规定。

【综合解析】

在审理矿业权纠纷案件中，掌握法律的体系化和“法的融合性适用”方法论尤为重要，《解释》序言所明示列举的四部上位法仅系该司法解释所应当遵循的基本法律制度。但实际上，即便仅在民商事领域中，矿业权纠纷的形态亦纷繁复杂，如果纠纷涉及跨越法域的，则其法律关系往往具有多重性与复合性特质。

根据物权法第三十七条规定，侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任；物权法第三十八条规定，本章规定的物权保护方式，可以单独适用，也可以根据权利被侵害的情形合并适用。侵害物权，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，在包括矿业权行政案件和矿产资源类刑事案件在内的整体矿业权纠纷司法领域中，“民行交叉”、“行刑交叉”和“民刑交叉”等情形在个案中均有存在的可能。显然，实务工作者如没有法学研究的体系化思维和法的融合性适用新思维，则难以精准地完成司法审查任务。

在涉及矿业权纠纷的关联法律制度中，至少应将如下法律规范纳入司法适用的审查范畴：

一是有关民商事、刑事及行政基本法。诸如，民法总则、担保法、刑法、公司法及相关企业法、侵权责任法、安全生产法等民商事与刑事法律制度；同时还包括行政许可法、行政复议法、行政强制法、行政处罚法等行政实体法与程序法。

二是在行政法规层面包括，中华人民共和国国务院令第240号《矿产资源勘查区块登记管理办法》、国务院令第241号《矿产资源开采登记管理办法》和国务院令第242号《探矿权采矿权转让管理办法》等，同时包括国务院发布的一系列涉及矿产资源产业政策调整的规范性文件。

应当注意到，行政法规类规范性文件还有两类特殊的存续形式，一类是在2000年7月1日立法法施行前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的形式上为“部委规章”的规范性文件亦属于行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；第二类是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。

三是具有参照价值的部委规章。诸如，国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》等部门规章，以及国土资源部国土资发［1999］13号文《关于在矿业权转让时做好有关工作的通知》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》、国土资厅发[2006]100号文《关于矿产资源整合中采矿登记程序有关问题的通知》、国土资发〔2011〕14号文《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》以及自2011年12月31日起发布施行的《矿业权交易规则（试行）》等一系列管理性文件及产业政策类规范性文件。前述《矿业权交易规则（试行）》虽已超过了5年的试行期，但在审查试行期内按照该规则进行的矿业权交易行为依然可以参照适用。

此外应当注意，矿业权虽然按照不动产物权制度进行管理，但矿业物权的登记行政行为并不受国务院《不动产登记暂行条例》和国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》等法律制度的调整。

这是因为，普通的不动产登记在法律性质上属于“公示性登记”，而矿业物权登记则既包括公示性登记，又包括主要内容为行政许可性质的登记，故矿业物权的设立和变更登记属于“授益性”行政行为，并不是普通的不动产物权公示登记。因此，关于矿业物权的登记行政行为目前受国务院有关专门性行政法规调整和国土资源部相关产业政策制度来进行规范。

第一条【审理原则】：“人民法院审理探矿权、采矿权等矿业权纠纷案件，应当依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全，保障矿产资源合理开发利用，促进资源节约与环境保护。”

【条文释义】

本条明确规定了审理矿业权纠纷案件中应当遵循的四项司法原则：第一是保护矿业权合法流转原则；第二是维护矿业权市场法定秩序与交易安全原则；第三是保障矿产资源合理开发利用原则；第四是促进资源节约与环境保护的可持续发展效应原则。

【综合解析】

目前，我国矿产资源产权制度改革正在深入推进，矿产资源有偿使用与市场交易制度逐步完善。矿业物权兼具民事物权属性和行政许可特性，矿业权民事纠纷案件中，不仅要有产权保护意识和贯彻物权变动与合同效力的区分原则，也要严谨甄别司法裁判权与国土资源行政主管权的边界以及相互衔接问题。

最高人民法院历来重视对矿产资源权益的司法保护工作。2014年7月3日，最高人民法院举行新闻发布会，向全社会公开表明，为回应人民群众环境资源司法新期待，为生态文明建设提供有力的司法保障，决定设立专门的环境资源审判庭。该业务庭之主要审判职责之一即包括对涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议纠纷民事案件的审理。

在适用第一项关于保护矿业权合法流转的原则时应当注意到，“矿业权流转”是矿业物权作为一种具有财产属性的物权之主要存续形态。实务中，矿业权流转形式广泛，诸如矿业权转让、抵押、租赁、承包、合伙、合作入股、项目投资、设立企业、兼并重组等多重流转形态。显然，矿业权流转纠纷也是人民法院在此类司法审判领域中的重中之重。可以肯定地说，如果不允许矿业权流转或不依法对矿业权流转法律行为给以充分的保护，则矿业权的财产价值将极大地降低，亦系对矿产资源的另一种浪费形态。

在适用第二项关于维护矿业权市场法定秩序与交易安全的原则时应当注意到，我国的矿业权市场包括一级市场和二级市场。一级市场即“出让”法律制度的实务应用形态，是国家以资源所有者身份对外让渡其资源探测权、储量权和资源开采权的交易法律关系与市场秩序；二级市场是平等民商事主体之间对矿业权的流转机制。

两种市场的差异在于，一级市场中蕴含着政府及其主管部门的行政管理权、行政许可权和行政处罚权等公权力因素，同时也包括政府与受让人之间平等的交易法律关系；二级市场则是法律关系相对单一的矿业权交易平台，虽然也涉及矿业权流转行为的行政变更登记等要素，但此时对矿业权流转法律行为效力的主要决策权在于民商事主体，矿业权流转的审批与登记部门在没有法定依据时不得限制或否决矿业权流转行为及其效力。因此，人民法院的司法审理原则应当是，对矿业权市场法定秩序与交易安全给以平等保护。

在适用第三项关于保障矿产资源的合理开发利用原则和第四项关于促进资源节约与环境保护的可持续发展效应原则中应当注意到，前述原则既是人民法院司法职能的体现，也是人民法院裁判思维对社会经济效能及其行为规范存在重大影响力的体现。这一原则完全符合民法总则第九条关于“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”这一“绿色原则”的立法精神。

在矿业权纠纷案件的审理与执行中，必然会涉及司法权与国土资源行政主管权的冲突问题。随着我国全面实施依法治国战略的深入推进，根据国务院关于构建法治政府的目标，有关主管部门在行政执法中必须树立法治思维，树立“司法终局”和尊重司法裁判权的理念。

但是，目前在国土资源部层面尚存有与前述法治精神不相符的文件。诸如，国土资源部办公厅曾于二〇〇六年十一月十六日在给山东省国土资源厅《关于民事案件中有关矿业权问题的复函》【国土资厅函〔2006〕606号】中明确表示，“关于法院处置矿业权问题，同意你厅的‘未征得国土资源部门同意，法院不能直接处置矿业权，同时，也不能依据非法合同进行判决’的意见”。

显然，上述答复精神与有关程序法和实体法明显冲突。亦不符合2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》和2015年12月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中有关构建法治政府的精神。

因为矿业权流转合同是否为“非法合同”，其系专属于人民法院司法权审查的范畴，国土资源部门无权对合同效力及其合法性自行作出判定。同时，关于矿业权的“处置”权问题应当区分不同情况，如果矿业权纠纷尚“滞留”于行政许可的产生阶段，则属于行政主管权调整的范畴；相反，如果行政许可已经作出即矿业物权已经合法产生的，则有关行政许可的延续、变更及效力纠纷以及矿业物权权属纠纷的处理则完全属于司法裁判权规范的范畴。对此，人民法院的有关裁判结论应当得到执行。如果有关行政主管部门对裁判结论有异议的，应当通过书面形式依法提出，但不得拒绝协助执行，否则将要承担相关法律再责任。

第二条【出让效力】：“县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，除法律、行政法规另有规定的情形外，当事人请求确认自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。

【条文释义】：

本条规定了矿业权出让法律关系的主体要素及其法律效力的界别规则。

第一，矿业权出让与转让行为的交易主体是指依法参加矿业权交易的出让人、转让人、受让人、投标人、竞买人、中标人和竞得人等民商事主体。如果以招标方式出让的，参与投标各方为投标人，中标方为中标人；以拍卖和挂牌方式流转的，则参与竞拍和竞买各方均为竞买人，竞得方为竞得人。

就矿业权出让法律关系而言，出让人是指国土资源主管部门；受让人是指符合受让条件并具有独立承担民事责任的自然人或法人组织。

第二，矿业权出让合同自依法成立之日起生效，除法律、行政法规另有规定的情形外，该类合同的生效要件与登记、核准及备案制度不具有直接的反向制约关系，即矿业权出让合同不因未履行出让公告及其他法律文件所规定的登记、核准、备案程序而无效。

显然，本条贯彻的是矿业物权之原因行为与物权变动行为相分离的原则。

【综合解析】：

适用本条应当注意审查矿业权出让、受让主体的适格性；深入了解矿产资源所有权与矿业物权设立制度之间的关系。

第一，关于矿业权出让主体。矿业权出让行为的实施主体系国土资源部门应无争议。但必须明确的是，根据物权法第四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。国家出让矿产资源并设立矿业物权的法律依据是物权法第四十条，即所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。

因此，矿产资源的法定权属主体是国家，有关政府及国土资源部门在是根据法律的授权代表国家实施出让行为。

第二，关于矿业权受让主体。在绝大多数情形下，受让人系法人组织，也包括有关事业单位。但应当注意的是，根据《民法总则》第八十七条第二款的规定，事业单位已经被该法纳入“非营利法人”主体中，即矿业权出让法律关系中的受让人既包括营利法人，也包括非营利法人。

实务中，主要争议在于自然人能否成为矿业权（探矿权）的受让人，有关规定之间存在明显不一致的情形。

根据国土资源部国土资发[2009]200号文《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》第(三)项规定，探矿权申请人应是企业法人或事业单位法人。本通知下发之前，探矿权人不具备法人资格的，应当依法办理成为企业法人或事业单位法人后，方可再申请办理探矿权延续、保留和变更等手续。探矿权申请人不具备地质勘查资质的，应依法委托具有相应地质勘查资质的勘查单位编制勘查实施方案并开展地质勘查工作。探矿权人和勘查单位均不得对勘查项目进行转包。

国土资源部上述《通知》与国务院《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条的规定直接抵触。根据该条规定，《矿产资源法》及本细则中下列用语的含义：“探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人”。

而且，上述200号《通知》与国土资源部自身的部门规章《矿业权出让转让管理暂行规定》亦不一致，该《暂行规定》第三条第二款规定，“依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人”。

总体而言，探矿权人与采矿权人的最大区别在于，后者系享有直接实施矿业开采的生产经营权主体，而探矿权人实质上仅具有“投资人”属性，其在实施地质勘探方面可以委托其他具有法定资质的主体实施，探矿权人只是在符合法定条件时享有“探转采”的优先权。显然，在探矿权阶段限制自然人进行投资，显然既不符合法律规定，也不符合经济原则。因此，在国土资发[2009]200号《通知》与其上位法抵触且与国土资源部部门规章不一致的情形下，其关于否认自然人具有合法受让主体的规定不具有法律约束力。

第三，关于矿业权出让合同的效力原则。国家作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，本质上属于用益物权设立行为，其既以行政许可为基础，同时兼具民事合同的基本属性。合理认定矿业权出让合同的性质和效力，对尊重市场主体意思自治，明确所有者、管理者和使用者的权利义务关系，优化矿产资源配置等均具有重要意义。

审查矿业权出让合同效力，应当适用《合同法解释（一）》所确立的基本原则，即其第四条关于“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”和第十四条关于“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定”的基本原则。

本《解释》之所以规定“当事人请求确认自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持”，其法律依据系物权法第十五条，即当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。关于矿业权出让合同的履行目的系依法设立探矿权和采矿权，目前该两项矿业权的设立需要办理相关物权登记，但对于矿业权出让合同本身并未规定需要以登记方式作为生效要件，故当事人请求确认矿业权出让合同自成立之日生效的，人民法院应予支持。

显然，《解释》采纳的是矿业物权设立的原因行为效力（出让合同）与物权变动行为效力（矿业权登记）相分离的原则。

第四，关于矿业权出让合同纠纷的救济形态。根据有关诉讼法制度并参照国土资源部《矿业权交易规则（试行）》第四十三条的规定，矿业权交易过程中发生争议，合同有约定的，按合同执行；合同未约定的，由争议当事人协商解决，协商不成的，可向有关仲裁机关申请仲裁或依法向人民法院起诉。

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