审理矿业权纠纷案件《解释》综合性解析(二)

审理矿业权纠纷案件《解释》综合性解析(二)

第三条【矿业权效力】：

受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的，人民法院应予支持。

矿业权出让合同生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证颁发前，第三人越界或者以其他方式非法勘查开采，经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人，请求第三人承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等侵权责任的，人民法院应予支持。

【条文释义】

本条第一款规定了矿业权出让合同受让人享有矿业物权的权益起算日制度，即探矿权和采矿权的设定日期分别从资源勘查许可证与采矿许可证所载明的有效期之首日开始起算。

本条第二款确定了对探矿权人和采矿权人资源储量权予以前置保护的制度。即对于矿业物权受让人应当享有的资源储量权在其获得法定许可登记前因第三方实施侵权行为的，有权通过追究第三方侵权责任的方式获得司法救济。因此，对矿业权出让合同受让人经济权益的保护并非自其获得资源勘查许可证和采矿许可证之日才给以司法救济，而是将此种民事司法救济权和实体权利保护范畴“前移”至“实际占有”勘查作业区或矿区之日起算。

【综合解析】

笔者认为，对本条法律适用的审查中应当注意下列有关法律制度的融合性适用问题。

一、关于矿业权的设立与行政许可制度

探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人；采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。

根据上述对矿业权法律权能的界别，笔者认为，矿业权中包括资源储量权和行政许可权两项权益，且其中蕴含的行政许可权之法律功能具有多重性：一是对通过矿产资源出让合同获取资源储量的受让人所应当享有的资源储量权给予法定的行政确认行为；二是对矿业权人所享有的资源储量权实施勘查和开采活动予以“解禁”的授益行政行为；三是国土资源部门根据法律、法规的授权，依法行使对矿业行政的一种法定管理方式。

现行矿产资源法及国务院第240号令《矿产资源勘查区块登记管理办法》和第241号令《矿产资源开采登记管理办法》均未明确规定矿业权的法定起算日制度。

其中，第240号令对探矿权的行政许可与登记制度规定，登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，按照申请在先的原则作出准予登记或者不予登记的决定，并通知探矿权申请人。准予登记的，探矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费，并依照本办法第十三条的规定缴纳国家出资勘查形成的探矿权价款，办理登记手续，领取勘查许可证，成为探矿权人。

很显然，国务院对“成为探矿权人”设立的法定界别规则是“领取勘查许可证”。

国务院第241号令规定，登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。

同样，国务院对“成为采矿权人”设立的法定界别规则是“领取采矿许可证”。

可见，行政法规对探矿权和采矿权的设立日均规定了“领取许可证”的界别要素。但是，由于两类行政许可证中均载明了明确的“有效期”起止日期等内容，如此则会出现“领证之日”和许可证实际载明的“有效期”起算日并不同一的情形。本条解释第一款解决的就是此类权益日起算冲突的问题，即统一按照许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权。

二、矿业权有效期制度

矿业权起算日的法律效力与矿业权的有效期是两个既有关联性又有区别的法律制度，起算日是一个“点”，而矿业权有效期是一个“时间段”。

根据现有探矿权管理制度，普通矿种的勘查许可证的有效期最长为3年；石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年。需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续，每次延续时间不得超过2年。否则，如果探矿权人逾期不办理延续登记手续的，勘查许可证自行废止。

矿业权管理的实务中，采矿许可证有效期制度虽与矿山的资源储量服务年限相关，但又不完全等同于资源储量的可开采期。因为在整个矿山开采过程中，国土资源部门对矿山企业颁发的采矿许可证不具有唯一性，其中要受到矿山安全、技术改造、资源整合、矿业权主体兼并、行政处罚、采矿许可证延续与变更等多重地矿管理行政行为的制约。因此，国土资源部门在实务中所颁发的采矿许可证有效期长短不一。按照《矿产资源开采登记管理办法》的规定，大型矿山的采矿许可证有效期最长为30年；中型矿山有效期最长为20年；小型的最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。同样，采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。

国土资源部国土资发[2007]95号文《关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》针对地矿管理实践作出了一些务实性规定，即要求采矿许可证有效期应与矿产资源开发利用方案中确定的矿山服务年限相适应。当矿山服务年限长于国务院第241号令第七条规定的上限时，应按法定有效期的上限办理采矿登记；当矿山服务年限不足法规规定的上限时，应按矿山实际可生产年限办理采矿登记。因特殊原因不能按上述规定的有效期限办理采矿登记的，矿山企业采矿许可证有效期可根据工作需要酌情确定，但原则上不应低于一年，并且应在采矿许可证副本上注明原因。

三、《解释》关于对矿业权中民事权益的“前移性”保护制度

根据《解释》第三条第二款规定，矿业权出让合同生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证颁发前，第三人越界或者以其他方式非法勘查开采，经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人，请求第三人承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等侵权责任的，人民法院应予支持。显然，该项司法保护原则确立了对矿业权中相关民事权益的前移性保护制度。

之所以谓之“前移性保护”，是因为《解释》所赋予的救济权并非自矿业权行政许可登记之日或领取采矿许可证之日等矿业物权确定后才施予保护，而是将司法权救济之手“前伸”至矿业权出让合同“生效之日”。

司法实务中，人民法院在适用该项前置保护制度时应当注意对三项限制性条件的审查：一是出让合同应合法有效，且不具有可解除或可撤销的法定或约定情形，此系前置保护可以存续的基础要件；二是矿业权受让人“实际占有”了勘查作业区或矿区；三是第三人的越界勘查或越界开采具有法律上和事实上的过错，即具有法定的可归责性、违法性和明知性。也即，第三人不享有对其自身勘查作业区或矿区与受让人之矿业区具有“重叠”情形等合法的抗辩权基础。

关于第一项限制性条件的适用中，《解释》所确立的“出让合同生效后”的要件实际上是根据合同生效的一般条件作出的认定，而并非以必须具备生效司法判决的确认结论为“合同生效”的前置条件。因此，《解释》中虽设置了该“生效”条款条件，但是并不能排除出让合同双方当事人另案提起合同无效确认之诉，或提起针对出让合同的解除与撤销之诉。

同时，如果第三人提出针对出让合同之效力抗辩的，均应当属于人民法院审查的范畴。如果是单纯的第三方抗辩，则人民法院可以在侵权之诉中一并认定出让合同的效力；如果是出让合同双方当事人提起合同效力争议之诉或合同撤销、解除之诉的，则受让人涉诉第三人的侵权赔偿之诉应当中止审理，待出让合同效力争议纠纷终结或作出生效裁判结论后再恢复审理侵权之诉。

关于第二项限制性条件的适用中，对《解释》确立的“实际占有”要件应当同时适用其他法律制度。

一是适用物权法占有制度来确认该类占有的效力。根据物权法第二百四十一条规定，基于合同关系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，按照合同约定；合同没有约定或者约定不明确的，依照有关法律规定。笔者认为，矿业权出让合同的受让人是典型的受该条调整的“占有人”。正因如此，《解释》才有权脱离矿业权行政许可的有效期而设立对受让人的前移性保护制度。

显然，即便是尚未取得探矿权和采矿权登记，但只要根据合法有效的出让合同，即可享有对矿产资源的占有权和收益权。此时，受让人所享有的“收益权”和物权法第二百四十五条关于“占有的不动产或者动产被侵占的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权请求损害赔偿”的规定，正是受让人向侵权第三方主张排除妨害权和赔偿权的法定请求权基础。

二是应当适用侵权责任法与民法总则中有关民事责任制度的相关规定。目前，民法总则已经于2017年10月1日开始施行。由于侵权责任法、矿产资源法等是民法总则的下位法，而且民法总则又是新法，故侵权责任法及矿产资源法中的相关制度与民法总则存在不一致情形的，应当以民法总则的规定为准保护受让人对矿产资源的占有权和收益权。

三是根据矿业权的不动产管理制度正确认定“实际占有”法律状态。由于矿业权申请人在获得勘查作业区和资源储量批复及矿区划定后，其并不一定能完全行使物理意义上的实际占有，多数情形下只能行使法律意义上的“实际占有”。诸如，在储量批复和矿区范围划界批复中对矿业区坐标拐点的标定，即是国土资源部门从法律意义上对受让人和矿业权人的一种“法律交付”。因此，人民法院在认定受让人是否已经达到实际占有相关勘查作业区或矿区的条件时，只能以法律意义上的实际占有为根本标志，同时结合受让人的实际管理行为来认定。不得以受让人没有实施全面的“围界”占有而否定其作为实际占有人的法律地位。

关于第三项限制性条件的适用中，应当正确认定侵权性越界勘查、开采与由于矿业权区块的行政划定瑕疵所导致的矿区重叠问题之间的关系。也即，如果第三人的越界勘查或越界开采不具有主观恶意或过错，而是由于瑕疵行政行为的可归责性导致的，则第三人享有合法的抗辩权。

司法实务中，对处理矿区重叠抗辩权时应注意与矿业行政管理权之间的协调性。如果确系矿区划分导致了勘查作业区、矿区重叠的，则应中止审理，并告知当事人应先行解决矿区划定中的行政争议，因人民法院不能代行国土资源部门的矿区划定行政主管权。

矿区重叠争议的行政解决中，一般应当遵循四项处理原则和方式：一是尊重当事人意愿，由当事人自行选择具体解决方式；二是鼓励当事人经自主协商达成协议；三是协商不成的，当事人可向省级国土资源部门申请行政调解；四是如行政调解未能达成协议的，当事人可向省级以上国土资源部门申请行政裁决。

第四条【双方解除权】：出让人未按照出让合同的约定移交勘查作业区或者矿区、颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证，受让人请求解除出让合同的，人民法院应予支持。

受让人勘查开采矿产资源未达到国土资源主管部门批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，在国土资源主管部门规定的期限内拒不改正，或者因违反法律法规被吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证，或者未按照出让合同的约定支付矿业权出让价款，出让人请求解除出让合同的，人民法院应予支持。

【条文释义】

本条是关于对矿业权出让合同当事人双方互相享有合同解除权的规定。

受让人享有解除权的依据包括两个方面：一是出让人违反约定，未按时移交或拒绝移交勘查作业区或矿区，而致出让合同目的无法实现的；二是出让人违反约定，未按时颁发或拒绝颁发勘查许可证或采矿许可证，而致出让合同目的无法实现的。

出让人享有解除权的依据包括三个方面：一是受让人违反出让合同的约定，包括违反单项行政批复行为所确定的义务，在国土资源部门责令整改的期限内拒不改正，导致矿山地质环境保护与治理恢复方案所要求的行政管理目的无法实现的，也包括虽经整改但未能达到约定或法定治理效果的情形；二是受让人因违反有关地矿管理制度，导致被吊销探矿权证或采矿权证的；三是受让人违反约定，迟延支付或拒绝支付矿业权出让价款的。

【综合解析】

适用《解释》本条时，应对有关行为性质进行精准识别，以达正确适用法律的目的。

一、抛弃行政协议与民事协议之定性争议，精准识别纠纷性质

关于矿业权出让合同、国有土地使用权出让合同等相关协议的法律性质到底系行政协议抑或是民事协议，在实务与理论界争议不断。持民事协议论点者，其主要依据是国家以所有权人身份出让自然资源属平等民事主体之间的权益流转行为；持行政协议论点者认为，在自然资源出让流程中，国土资源部门是通过实施各项行政管理权并以相关具体行政行为的方式达到流转目的的，故其性质应当属于行政协议。

上述两论均有一定道理但亦存共同缺陷，其均未考虑到矿业权出让合同的成立与履行并非单一的合同行为或单纯的行政管理之举，而是对包括“招拍挂”等合同法制度的应用和对地矿行政管理、行政许可等诸多民事与行政因素相结合的复合法律行为。

正确的处置方式应当是，抛弃机械的行政协议与民事协议定性之争，按照当事人争议的具体事实与环节去精准识别其纠纷性质。凡处于平等协商阶段需获各方意思表示一致方可确定各方权利义务的环节发生争议的，属民事性质的纠纷，应当选择民事救济途径；凡处于行政管理与行政许可阶段，即以行政公权力单方意思表示发挥决定性作用的阶段，其纠纷性质应属于行政争议，应选择适用行政复议或行政诉讼等途径寻求救济。

关于“出让类”合同的法律性质，最高法院历次司法解释均避免选择绝对定性与归类的做法。

诸如，在《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》和本次矿业权纠纷《解释》中，并未明确界别国有土地使用权出让合同或矿业权出让合同的性质到底系民事协议或是行政协议，而是仅对具体争议的审理与裁判规则进行了解释。因此，无论是受让人或是出让人国土资源部门，在选择行使司法救济权或行政优益权时，必须首先准确识别纠纷发生的环节与性质，然后才能选择正确的救济途径。

根据行政诉讼法第十一条规定，行政行为相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼法调整的范畴。最高法院关于行政诉讼法的《适用解释》（新法）认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。同时，最高法院还作出列举性规定，将政府特许经营协议、土地与房屋征收征用补偿等协议列入行政协议的范畴，但是对“出让类”合同的性质界别依然空缺。

从上述审理国有土地及矿业权两部司法解释所依存的上位法来看，最高法院只是从实体法依据来规范此类纠纷的审理与裁判规则。诸如，其将国有土地使用权解释的上位法表述为“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释”。显然，最高法院在该解释中将国有土地使用权出让合同的性质归类来源于“民事审判实践”。

最高法院在审理矿业权纠纷解释中，其将所依存的上位法表述为“根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国环境保护法》等法律法规的规定，结合审判实践，制定本解释”。很明确，目前最高法院的主流观点在2005年8月1日起施行的国有土地使用权之司法解释的基础上，更加倾向于选择不对“出让类”合同性质作绝对化界别的路径中来。

同时，即便在新行政诉讼法及其解释体系下，亦不可武断地认定国有土地使用权出让协议或矿业权出让合同必然属于何种性质的协议，而是必须根据具体的纠纷环节与争议事实来确定正确的纠纷解决途径。

二、关于受让人解除权纠纷的审理问题

如前文所述，受让人享有解除权的依据包括两个方面：一是出让人违反约定，未按时移交或拒绝移交勘查作业区或矿区，而致出让合同目的无法实现的；二是出让人违反约定，未按时颁发或拒绝颁发勘查许可证或采矿许可证，而致出让合同目的无法实现的。

（一）关于出让人未按时移交或拒绝移交矿业区的判定规则

在司法实践中，应当结合矿业权储量批复或备案文件以及勘查作业区或采矿区区划界限的坐标拐点标定状况，来判定出让人是否履行了对矿业作业区或采矿区的“交付”义务。也即，对出让人“交付”义务的履行状况，更多地只能是从法律交付方面进行甄别。相反，不能机械地适用“动产交付”制度中的物理性交接规则来作为判定矿业权出让人履行义务的标志。

关于对矿业权法律交付的判定规则，在矿产资源法第十八条中已作出明确规定，即国家规划矿区的范围、对国民经济具有重要价值的矿区的范围、矿山企业矿区的范围依法划定后，由划定矿区范围的主管机关通知有关县级人民政府予以公告。前述“公告”行为即系出让人履行矿业区交付的标志性要素之一。

实务中，还应当注意有关行政管理制度的调整与司法救济权判定规则之间的协调适用。诸如，关于矿业权“储量报告”的管理体系即由原“批准”性质调整为“备案”管理制度。根据国土资源部2005年8月9日国土资厅函〔2005〕465号文的函复内容，《矿产资源开采登记管理办法》第四条第一款中的“经批准的地质勘查储量报告”，按照国务院行政审批制度改革的要求，已改为矿产资源储量备案管理制度。采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经备案的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围。此后，国务院于2006年1月20日又发布国发〔2006〕4号文《关于加强地质工作的决定》，其中第（十四）项明确规定，应当培育矿产资源勘查市场，深化矿产资源有偿使用制度和矿业权有偿取得制度改革，建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场。

因此，在受让人通过有偿取得机制获取相关矿产资源储量后，受让人的储量权受到物权法用益物权制度的保护，即此时出让人对受让人资源储量的赋权并非是基于其行政“批准权”，而是对受让人交纳资源价款这一对价后所必然应当获取的资源权的一种尊重，故此其管理体系调整为“备案制”。

司法实践中，应当注重从用益物权的角度对受让人的资源储量权给以充分的保护，即便在受到吊销探矿权或采矿权行政许可的情形下，受让人的资源储量权并不同时消灭而是依然存续。

（二）关于矿业权出让合同的履行与授益性行政许可行为的关系

笔者认为，对诉讼争议与司法审查的重点应当放在矿业权出让合同的履行及国土资源行政主管部门赋予受让人以探矿权、采矿权行政许可之间的衔接问题上。因为获得勘查许可和采矿许可既是矿业权出让合同受让人最终要实现的合同目的，也是出让人必须履行的法律义务。如果出让人未及时履行或拒绝履行该项行政许可职责的，则受让人当然有权以合同目的无法实现为由而主张解除权。

根据行政许可法第五十三条规定，为实施该法第十二条第二项所列关于“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”给予行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

显然，当矿业权出让人与受让人通过民事法律行为，以招投标方式成立矿业权出让合同后，各方应当对该类合同的履行目的、履行方式与履行结果的要求是一致的，即通过授益性行政许可的方式，赋予受让人以探矿权许可或采矿权许可。此时，国土资源主管部门给予相对人此类行政许可并非在单纯地行使地矿行政管理权，而是对其应履行合同义务的本质要求。否则，受让人的身份将转化为行政许可法律关系的相对人，在国土资源行政部门迟延履行或拒绝履行出让合同所必然要求的赋予行政许可法定职责时，则该相对人既可以出让合同的当事人身份主张解除权，也可以行政许可申请人的身份请求国土资源部门履行准予许可的法定职责。

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