全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权

《中华人民共和国宪法》第五十八条 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

【释义】 本条是关于国家立法权的规定。

一、立法与立法权

对于立法，有着不同的理解和认识。在我国，立法通常是指特定国家机关，依据法定的权限和程序，制定、修改、补充、废止和解释法律的活动。它为人们的行为制定规则，设定权利和义务。其特点是：一是立法的主体是特定的国家机关，并不是所有的国家机关都享有立法权；二是立法必须按照法定的权限和程序进行，不得超越权限，或者违反法定程序，否则，所制定的法律文件无效；三是立法是对普遍性的社会行为制定的具有普遍约束力的规范，这种行为规范能够反复适用。立法权是相对于行政权、司法权而言的国家权力，是指特定机关制定、修改、补充、解释或者废止法律、法规的权力。它是国家权力体系中最高的或者说是最重要的权力。因为谁拥有立法权，就意味着它有权为社会的每个成员制定规则。就立法的实体性权力而言，立法权通常是指法律的制定权、批准权、修改权和废止权等。就立法的程序性权力而言，立法权包括提出法律案的权力、审议法律案的权力、表决法律案的权力和公布法律的权力。

二、国家立法权

我国的立法体制以全国人大及其常委会的立法为基础，同时还有不同层次的立法活动：一是国务院制定行政法规的活动，二是地方人大制定地方性法规的活动，三是民族自治地方制定自治条例和单行条例的活动，此外还有其他一些立法活动，如国务院部委制定规章的活动等。在这个多层次的立法体制中，全国人大及其常委会行使的是国家立法权，在立法体制中居于最高地位，是其他立法活动的依据，并对其他立法活动享有监督权。国家立法权不同于其他的立法权，如行政立法权、地方立法权等，它具有自己的特点：一是最高性，一方面，全国人大及其常委会创制各项制度和行为规范，其他任何国家机关、组织和个人都应当遵守和执行；另一方面，全国人大及其常委会制定的法律规范具有最高的效力层次，一切行政法规、地方性法规都不得同法律相抵触。二是具有主权性，它所制定的法律，反映和代表一个国家对主权的行使。全国人大及其常委会作为国家最高立法机关，反映和代表全体人民的意志和利益，由它通过法定程序制定的法律，体现了人民主权和国家主权。三是独立性，一方面，它独立于行政权和司法权之外，并高于行政权和司法权，不存在行政权和司法权对它的制衡；另一方面，享有完整的创制权，除了要根据宪法，不得与宪法相抵触外，不要求全国人大及其常委会的立法以其他的立法为依据；四是广泛性，可以对法律关系的各个方面、各个领域行使立法权。国家立法权也不同于中央立法权，中央立法权是中央立法机关行使的立法权，在我国，它除了全国人大及其常委会外，还包括国务院制定行政法规的权力。国家立法权是中央立法权的主要组成部分，但并不等于中央立法权。

国家立法权中最核心的问题是国家立法权的内容。１９８２年宪法颁布以来，全国人大及其常委会对最高行政机关和地方进行了广泛的立法授权，如１９８３年、１９８４年和１９８５年先后三次对国务院作出授权决定，先后五次对广东、福建、海南、深圳、厦门、汕头和珠海等作出授权决定。同时，在立法中广泛采取“成熟原则”，即一般先制定行政法规或者先在地方试验，待条件成熟后上升为法律。这就大大模糊了国家立法权的范围和界线，到底哪些是国家立法权的范围，应由全国人大及其常委会立法，不是很清楚。２０００年３月，全国人大制定通过了立法法，对全国人大及其常委会的专属立法权作了规定，可以说是对国家立法权规定了最低范围标准。立法法列举了只能由法律规定的十个方面的事项：（１）国家主权事项；（２）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（３）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（４）犯罪和刑罚；（５）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（６）对非国有财产的征收；（７）民事基本制度；（８）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（９）诉讼和仲裁制度；（１０）应由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。之所以说这是国家立法权的最低标准范围，就在于全国人大及其常委会的立法权不仅仅局限于此，对于上述列举之外的事项，同样可以行使立法权，并且享有优先权。

三、国家立法权的行使

国家立法权由全国人大及其常委会行使。对于全国人大及其常委会的立法权限划分，宪法作了基本的规定。即全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定除基本法律以外的其他法律。对于何谓基本法律，并无确定标准，通常是某一法律部门、某一行政管理部门最基本的法律制度和规范，如教育领域里的教育法，国防领域里的国防法，以及刑事、民事和国家机构组织方面的法律。现在往往从形式上进行划分，即将由全国人大通过的法律划为基本法律，将全国人大常委会通过的法律划为一般法律。但立法实践并不完全是这样，由全国人大通过的法律中，有些并不是基本法，如外商投资企业和外国企业所得税法。由全国人大常委会通过的法律，有的却可以被认为是基本法律，如劳动法。这种形式和内容的不统一，反映了国家立法权的行使还不够规范。

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