关于国有企业具有自主经营权和实行民主管理的规定

《中华人民共和国宪法》第十六条 国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。

国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。

【释义】 本条是关于国有企业具有自主经营权和实行民主管理的规定。

对于国有企业的经营自主权和民主管理，1982年宪法第16条的规定是：“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。”“国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”本条的规定是由1993年修改而来的。这个修改将原来的“国营企业”改为“国有企业”，并明确了国有企业的自主经营权。国营企业与国有企业的区别在于，国营企业不仅由国家所有，而且由国家直接干预企业的经营，存在所有权和经营权不分的问题。国有企业强调的国家对企业具有所有权，而经营权可以与所有权分开。

一、国有企业具有自主经营权

国有企业是指全民所有制企业。在传统的计划经济体制下，全民所有制企业只是行政机关的附属，国家通过高度集中的指令性计划和行政手段直接支配、干预全民所有制企业的生产经营活动，企业实际没有独立的自主经营权。随着改革的逐步深入，国家与全民所有制企业的这种关系已经不适应生产力发展的客观需要。企业是独立的商品生产者，应当成为独立的市场主体，自主经营、自负盈亏，而政府则应当转变职能，由企业生产经营活动的直接干预者，变为市场活动和国民经济的宏观管理者。这就涉及全民所有制企业的所有权和经营权分开的问题。1988年通过的全民所有制工业企业法已经规定：全民所有制工业企业“是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。”“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”“企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。”这些规定都已经明确了全民所有制企业财产的所有权和经营权分离的原则。党的十四大报告提出，要转换国有企业的经营机制，将企业推向市场，实行政企分开，使企业具有经营自主权，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体；并提出，要加快转变政府职能，将企业的权利下放给企业，政府的职能是统筹规划，掌握政策，组织协调，引导信息，提供服务和检查监督。实践表明1982年宪法中有关“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权”的规定，由于带有计划经济的色彩，已经不符合改革的实际情况了，因此，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案对此作出了修改。

国有企业的自主经营权必须由法律予以规定。全民所有制工业企业法规定了企业的财产权属于国家所有，国家依照所有权和经营权分离的原则，赋予企业经营管理权，即企业自主经营权。根据这部法律的规定，国有企业的自主经营权主要包括，企业在发展规划、生产销售、签订合同、劳动用工、工资奖金分配等方面有权自主作出决策。政府负责宏观调控方面方针政策的制定和推行，对国有企业的上述自主经营权不直接干预。随着改革的进一步深入，国有企业的改革已经成为我国经济体制改革的中心环节，全民所有制工业企业法中有些国有企业自主经营权的规定也已不适应市场经济的要求。进一步扩大国有企业的自主经营权，已经成为加快国有企业改革，建立和完善现代企业制度，促进国民经济健康运行和长远发展的重要内容。

国有企业被私人资本、集体资本或者外资并购或者与它们合资、合作的，其经营自主权分别依照公司法、中外合资企业法、中外合作企业法等法律的规定行使。

随着现代企业制度的建立，许多国有企业都实行公司制，这就要求建立规范的国有企业法人治理结构。而国有企业法人治理结构需要着重处理好的是国有企业所有者与经营者的关系，即处理好董事会层与经理层的关系。国有企业的董事会是所有者，代表出资人的利益，经理层是执行者，是国有企业经营管理权的行使者。董事会与经理层的关系，是决策者与经营者的关系，重大决策权在董事会，执行权在经理特别是总经理。经理层要认真执行董事会的决策，对董事会诚实守信，接受董事会的领导、检查和监督；董事会要真正代表出资人的利益，防止国有企业中的“内部人控制”现象，加强对经理层的检查和监督。

二、国有企业实行民主管理

宪法第2条规定：“人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”国有企业通过职工代表大会等形式，实行民主管理，就是人民群众直接管理经济、文化事业和社会事务的重要形式和途径，是社会主义基层民主的重要组成部分。根据本条的规定，国有企业实行民主管理的形式，是职工代表大会和其他形式。实践中，职工代表大会是比较普遍的形式，此外，还有职工大会、工会等形式。实行股份制的国有企业还可以通过股东大会和董事会等形式实行民主管理。根据全民所有制工业企业法的规定：“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。”“职工代表大会的工作机构是企业的工会委员会。企业工会委员会负责职工代表大会的日常工作。”企业职工代表大会的民主管理权力主要有：（1）听取和审议厂长关于企业的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案、承包和租赁责任制方案的报告，提出意见和建议；（2）审查同意或者否决企业的工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度；（3）审议决定职工福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项；（4）评议、监督企业各级行政领导干部，提出奖惩或者任免的建议；（5）根据政府主管部门的决定选举厂长，报政府主管部门批准。国有企业的职工还可以依据工会法的规定，行使民主管理的权利，维护其合法权益。根据工会法的规定，企业的工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。企业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。

随着经济体制改革特别是国有企业改革的不断深化，一些国有企业被私人资本、集体资本或者外资并购或者与它们合资，在此情形下，国有企业的民主管理就要依据一些专门法律的规定进行。比如，公司法第4条规定：“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产收益、重大决策和选择管理者等权利。”公司法还进一步规定，股东会是公司的权力机构，股东会会议由股东按照出资比例行使表决权。这样，国有企业如果进入股份制公司，其民主管理的方式就要依照公司法的有关规定进行，即按照出资比例行使权利。如果国有企业与外国公司、企业和其他经济组织或者个人进行合资或者合作，其民主管理的方式就应当按照中外合资企业法、中外合作企业法的有关规定进行。根据中外合资企业法的规定，合资企业设立董事会，其人数组成由合营各方协商，在合同章程中规定，并由合营各方委派或者撤换。董事长和副董事长由合营各方协商确定或者由董事会选举产生。合营企业的职工依法建立工会组织，开展工会活动，维护职工的合法权益。根据中外合作企业法的规定，合作企业设立董事会或者联合管理机构，依照合作企业合同或者章程的规定，决定合作企业的重大问题。中外合作者的一方担任董事会的董事长、联合管理机构的主任的，由他方担任副董事长、副主任。合作企业的职工依法建立工会组织，开展工会活动，维护职工的合法权益。

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