破产程序中的政府职责范围探析

作者：陈键系浙江省诸暨市人民法院院长；作者徐阳光系中国人民大学法学院教授、博士生导师，本文刊登于《人民法院报》2023年4月27日第05版

破产程序中的政府职责范围探析

“破产程序中”是企业破产案件审理的一个阶段，具体是指破产申请受理后至破产程序终结（终止）前的时间段。破产程序产生的衍生问题存在彼此牵制融通的现象，对政府部门的协作支持有较高的需求。多地破产实践中已构建诸如专项处置领导小组等临时性协调机构，旨在综合解决破产衍生问题中的重点难点。然而，注重个案解决的临时协调运作小组与复杂的破产事务协调需求存在较大差距，亟须细化政府在破产程序中的职责事项，就其在协助破产管理人履行接管职责、加快破产企业资产处置和助力企业重整重生等方面的主要职责作出明确、清晰的规定。

一、协助破产管理人履行接管职责

在人民法院裁定受理企业破产申请后，管理人的首要职责是接管债务人的财产和营业事务，这是破产程序后续高效推进、债权人利益依法得到保护的前提条件。破产案件中牵涉的利益主体错综复杂，纯粹依靠管理人或法院处理破产实务并非解决问题的最优选项。政府在破产程序中应当支持管理人，为管理人顺畅地调查债务人的债权债务关系、接管债务人财产提供履职保障。第一，重塑府院协调制度，建立跨部门协作机制。破产案件中的财产关系涉及多个职能部门，政府部门与法院系统应突破传统单一职能导向下的部门协作障碍，建立健全联合人民法院、自然资源和规划局、税务局等跨部门的破产协作体系及其实施机制，逐级拆解协作任务、厘清责任清单，以保障在协助管理人正确履责、公平高效推进破产流程等方面发挥积极作用。第二，明确破产协同应用场景，针对性配置部门协同责任。通过全面梳理破产企业的基本需求以及政府涉破产案件的业务范畴，明确破产程序中各政府部门主要在“企业联审、企业接管、资产变价、涉税办理、协作共享、风险门诊”等场景下有序参与履责的具体内容。第三，打造在线协作平台，实现标准化业务协同。通过数字化平台高效链接破产参与各方解决实体问题，协调法院、管理人和政府各相关职能部门建立数字化协作平台，法院通过系统录入案件信息，管理人在线发起业务需求，职能部门一键办理反馈。同时规范各项业务办理所涉文书样式、附件要求、办理期限等，实现“司法－行政”破产事项全流程标准化协同，大幅提升破产审判效率。

二、促进破产资产处置

实践中，资产价值最大化是破产审判工作的关键点和难点。影响和制约资产价值最大化的因素分为内部与外部。一方面，信息透明化是影响资产价值最大化的基础性内部因素，资产信息的透明化要求信息供给方恰当履行信息披露义务，义务履行标准应当结合披露渠道、时间和期间来考察。目前，破产资产处置的信息披露规范性程度低，不同信息披露渠道的流量水平参差不齐，限制了破产资产价值的发现。另一方面，影响破产资产价值最大化的外部因素主要体现在营商环境与投资者预期之间的有机联系。良好的营商环境可以让市场交易的盈亏结果变得可预期，增强投资者的投资信心。同时，在工业互联网产业经济迅速发展的背景下，破产资产的交易还需要进一步沿着数字化和信息化的方向进行相关市场培育、制度规则构建以及数字技术的运用，以充分释放破产资产价值最大化的驱动力量。

破产资产价值最大化，对政府的治理能力和治理水平提出了新的要求，亟须政府部门提供高效的公共服务。具体而言，政府部门应当从以下三个方面推动和保障破产资产价值实现最大化。第一，引入市场机制，健全线上破产资产处置市场。有关部门应当重视平台企业在破产资产网络拍卖上的服务创新能力，在不违反法律、法规强制性规定的情况下，允许各种新式网络服务的供给，丰富市场化的服务形式。在拓宽市场容量的基础上，维护平台企业的有序竞争，促进形成统一开放的平台服务市场。第二，借力互联网信息技术，不断提升信息透明化程度，加强服务供给的精准性。在破产资产处置过程中，涉及多类型的信息平台，包括资产信息平台、融资信息平台、企业及个人的信用信息平台等，既有信息平台是相互独立的，信息获取方式烦琐，容易产生“信息孤岛”现象。结合工业互联网平台的应用现状，破产资产处置平台应当将资产信息、项目融资信息、企业及个人信用信息等多方面信息贯穿其中，充分挖掘信息应用价值，为投资者提供“一站式”的信息服务。第三，提高政府在破产资产处置中的服务供给能力，在税收、土地、不动产登记、工商登记、国有资产管理等方面提供高效的公共服务，合理降低要素流动成本。

三、助力企业重整重生

充分落实破产程序中的政府责任、助力企业“涅槃重生”是健全企业破产制度的关键。国务院2021年出台《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，明确指出要“建立健全司法重整的府院联动机制”。我国破产重整法律制度缺乏有效的主体与机制协同，危机企业重整重生面临启动、运行、执行层面的难题。解决的对策在于，压实政府在破产程序中的主体责任，采取包括成立政府引投基金、引入国有平台挽救产业、创设特殊担保金以“保壳稳市”等手段措施助力企业重整重生。

第一，成立政府引投基金，加强企业重整的资金支持。《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》（发改财金规〔2021〕274号）明确鼓励符合条件的金融机构依法设立不良资产处置基金，参与企业重整。支持私募股权投资基金、产业投资基金、不良资产处置基金等各类基金在破产程序中按照市场化、法治化原则向符合国家产业政策方向的重整企业提供融资支持。在此基础上，政府应进一步探索设立市场化的企业破产重整基金，把破产重整司法手段与增强金融资源配置的工具相结合，为企业重整注入强有力的资金支持。

第二，依托国有平台收购优质资产，降低重整资产的损耗率。一方面，政府应当重视引入国有平台公司，并激活其在破产重整的资产承接者与资金池的作用，另一方面，在深入分析企业资产基础上，指导管理人对破产企业资产实行分层处置，对主业的高效资产，运用国有平台予以收购保留，对低效资产开设处置通道，充分运用市场化方式招募战略投资人，最大限度挽救企业、降低资产在重整中的价值损耗。

第三，创设股权瑕疵担保资金，化解上市公司重整退市风险。上市公司的壳资源作为核心资产，是破产重整的关键点。平衡保护主体利益且有效激活壳资源效益离不开政府部门的政策支持。以诸暨为例，诸暨政府与法院在浙江大东南集团有限公司破产重整案中创新构建股权瑕疵担保资金制度，帮助化解控股股东债务危机，在确保核心资产保值增值之余，更促进上市公司保壳成功，化解上市公司退市风险。大东南集团有限公司破产重整案中债务人的核心资产即持有的上市公司股份。上市公司因受违规担保和资金被占用的影响，面临退市风险，实质上危及破产企业的核心资产价值。消除上市公司的退市风险，也是保证核心资产的保值增值。为此，诸暨法院、政府部门与管理人各方密切协同，积极探索新型化解方式，明确投资者另行向上市公司投入资金用于消除股份瑕疵、用于解决控股股东资金占用与上市公司违规担保。

政府职能嵌入企业破产处置工作，本质上需要解决其在破产程序中的职责范围及如何行权问题。因此，我国亟须构建符合破产市场化、法治化和信息化需求的政府职责体系，全面落实企业破产程序中政府应当提供的公共服务和社会管理职能。

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