全面审查与行政行为的可分性

最高法院案例：全面审查与行政行为的可分性

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【裁判要点】

《行政诉讼法》第八十七条确实规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”这里所说的全面审查，意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查，也要对被诉行政行为进行审查。这是因为，在撤销诉讼中，理由具备性的核心要件就是被诉行政行为的合法性，二审法院对于原审人民法院的判决、裁定的审查，自然离不开审查被诉行政行为的合法性。但是，所谓全面审查，不能超出一审法院的裁判范围，不能超出原告的诉讼请求，而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围。

《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……”法律之所以规定可以“部分撤销”，就在于有的行政行为具有可分性。所谓行政行为的可分性，是指一个行政行为可以分离成几个不同的相对独立的部分，当其中一部分可能不生效力、无效或不合法时，其余部分仍可以有效存在。对于可分的行政行为，当事人可以只针对其中一部分提起撤销诉讼，在此时，该行政行为的一部分在性质上就属于被诉的行政行为本身，对于该一部分合法性的审查，就是对被诉行政行为合法性的全面审查。

所谓诉讼请求，就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围，也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范围以外的请求，就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现。而在诉讼中提出新的诉讼请求，通常须经过对方当事人的同意以及法院的准许，更为重要的是，不能在任何环节随意提出新的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”在一审期间提出新的诉讼请求尚有如此限制，在二审阶段提出，更为法律所不允。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申1481号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）宋太宏。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省运城市人民政府。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省人民政府。

原审第三人杨玉庆。

原审第三人程明。

再审申请人宋太宏因诉山西省运城市人民政府（以下简称运城市政府）、山西省人民政府（以下简称山西省政府）土地行政处理一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终214号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘崇理、审判员刘慧卓参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

山西省运城市中级人民法院一审查明：宋太宏与杨玉庆、程明均为运城市盐湖区府东街居民，三家共住一院，共走一门。宋太宏现在院内的房屋及宅基是其父宋王官（已亡）在1955年、1961年和1962年分别购买第三人杨玉庆之父杨星五和杨玉庆之兄杨玉林的。其中1955年买卖契约内容为：1955年9月15日，宋王官在杨玉庆大哥杨玉祥手中购买了其北房两间、过道半间，东至杨志兴墙皮为界，西至景龙喜墙中为界，南至业主滴水外杨星五院2尺8寸为界，过道滴水外8尺6寸为界。宋王官购买杨玉祥的房屋及地基后，对其进行了拆旧建新。2013年3月宋太宏拆除其家西、北房重建时，第三人杨玉庆提出异议，认为其新建的南墙越当初议定的3.70米处，宋太宏认为依据1955年买房契约，其新建的北房南墙墙外还有其1.50米的地基，为此双方产生宅基地界线争议，宋太宏以排除妨碍为由将杨玉庆诉至法院。法院一审裁定认为其纠纷涉及宅基地使用权属确认，不属于民事诉讼受案范围，驳回宋太宏的起诉。2014年4月21日宋太宏向运城市盐湖区国土资源局提出确权申请。2014年12月22日运城市政府作出运市政土行决字（2014）第3号《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》。宋太宏不服，于2015年1月22日向山西省政府提出行政复议，请求撤销该决定的第三项内容。2015年3月19日山西省政府作出晋政行复决字〔2015〕3号行政复议决定，维持了运城市政府运市政土行决字（2014）第3号行政决定。宋太宏不服于2015年4月1日向山西省运城市盐湖区人民法院提起行政诉讼，盐湖区人民法院受理后，认为被告为运城市政府，其无管辖权，报请山西省运城市中级人民法院管辖。山西省运城市中级人民法院于2015年6月19日作出（2015）运中行辖字第2号行政裁定，该案由山西省运城市中级人民法院立案审理。宋太宏一审的诉讼请求是：判令撤销运市政土行决字（2014）第3号《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》第三项内容，并撤销山西省政府行政复议决定，责令运城市政府根据事实和法律重新作出决定。

山西省运城市中级人民法院一审认为：宋太宏现所在盐湖区内的房屋及宅基地是其父在1955年、1961年和1962年分别购买第三人杨玉庆之父和杨玉庆之兄的。分三次购买杨玉庆家的房屋及地基后，又经过了拆旧建新，其界线的原参照物现已灭失，现有证据不能确定宋太宏与第三人杨玉庆双方争议宅基地界线的基点，两家的宅基地界线确已无法查清。宋太宏诉称，其虽然拆旧建新，但都是动顶不动底，动上不动下，房屋所在的原始尺寸还是原来买房契约写的，没有相应证据证实。宋太宏所述的其房屋界址有灰线，虽提供了证人证言，但不能证实该事实成立。运城市政府作出“宋太宏的北房和杨玉庆的宅基地南北界限以宋太宏2013年3月后新建的北房南墙外皮为界，并以该界限为准向南为宋太宏的新建北房留0.75米滴水（该段上有滴水，下无宅基）”的行政决定，符合实际，尊重历史，面对现实，并无不当。山西省政府在宋太宏提出行政复议申请后，经过调查、核实，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出行政复议决定，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条之规定，作出（2015）运中行初字第104号行政判决，驳回宋太宏的诉讼请求。

宋太宏不服，提起上诉。

山西省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。

山西省高级人民法院二审认为：宋太宏的父亲购买杨玉庆家的房屋及地基后，经过了拆旧建新，宋太宏本人也进行了翻建，现有证据不能确定宋太宏所述的其原房屋即杨玉庆家1958年房屋地基有灰线，其认为新建的房屋是在原房屋地基上起盖的主张不予支持。运城市政府作出“宋太宏的北房和杨玉庆的宅基地南北界限以宋太宏2013年3月后新建的北房南墙外皮为界，并以该界限为准向南为宋太宏的新建北房留0.75米滴水（该段上有滴水，下无宅基）”的行政决定，是在尊重历史的基础上作出的，并无不当。山西省政府依据《中华人民共和国行政复议法》经过调查、核实，作出行政复议决定，维持运城市政府作出的行政决定，程序合法。宋太宏在一审起诉的诉讼请求是要求撤销运城市政府行政决定的第三项内容，其在二审时提出对第二项内容也不服的理由不属于本案审查范围。综上，宋太宏的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此判决驳回上诉，维持原判。

宋太宏向本院申请再审称:一、原判决遗漏诉讼请求。根据《行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。宋太宏在一审和上诉状中以及二审庭审中多次明确阐述了一审判决书和被诉行政行为中存在的问题，当庭请求对被诉行政行为进行全面审查，即被诉行政决定书第二项内容的认定也是错误的。房产契约言明“西房东至滴水为界”，不是决定书认定的以“墙外皮”为界，决定书第二项确定的一丈四尺陆寸的数据是西房房宽，不能作为界址。但人民法院未能全面审查和判决，侵犯了宋太宏的诉权。二、原判决认定事实的主要证据不足，未经质证或者系伪造。1.宋太宏的北房虽经过了二次翻新，一次是宋王官进行了翻新，一次是宋太宏2013年进行了翻新，但北房的南墙地基基础从未动过，即宋王官购买时的北房南墙地基灰线原来是什么样还是什么样。宋太宏在一审中提供的证据即买房契约、证人证言等相互印证，确定地证明了灰线的存在；买房契约中明确约定“南至业主滴水外杨星五院2尺8寸（市尺）为界”，证明宋太宏的权属是上有滴水，下有宅基，滴水外还有2尺8寸；原始的参照物即程明的南房仍在，正是两家确定基点位置时的参照物；杨玉庆的答辩书中也认可双方议定丈量了从白灰样距院邻居程明南房台阶边3.70米的参照数据，该距离是为了确定南墙基点的建设距离，不是确定两家四至界址。一审和二审判决不符合事实，被诉决定书认定“无迹可寻，没有参照物”的说法也明显不能成立。2.人民法院将“院内出入通行的宅基权和厕所宅基权划归第三人杨玉庆所有”的定性完全错误，导致院内供三家出入通行的共同共有权和厕所公共使用的权利被侵犯。三、有新的证据，足以推翻原判决。宋太宏在庭审后找到了翻建前的原北房照片，该照片显示有原北房的南墙皮位置，并且原北房的座落显示上有房檐，下有台阶，宋太宏与杨玉庆家的界址仍然是“业主滴水外杨星五院2尺8寸（市尺）”的位置。这足以推翻原审法院的判决，足以证明行政机关的认定是错误的。庭审后，宋太宏发现，杨玉庆在答辩状上亲口承认“我就是按他（宋太宏）父亲盖的北房前檐墙界线划定的”，充分证实了宋太宏原北房界线本来就有迹可循并在北房南墙底挖出了白灰样，经双方认可议定了砌北房南墙基点的距离，仍在白灰样为基点基础上施工打地梁的事实。运城市政府行政决定书断章取义，歪曲事实，故意毁灭关键证据。四、原判决认定事实错误，导致适用法律错误。综上，依据《行政诉讼法》第九十一条第二项、第三项、第四项、第六项的规定提出再审申请，请求：撤销二审行政判决；依法改判撤销运城市政府运市政土行决字（2014）第3号《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》及山西省政府晋政行复决字〔2015〕3号行政复议决定，责令运城市政府根据事实和法律重新作出决定。

本院认为：根据再审申请人宋太宏的再审申请理由，本案的主要争议焦点可以归纳为以下两项：一是全面审查与遗漏诉讼请求问题，即原审法院应否对包括被诉行政决定第二项内容在内的行政决定的整体合法性进行全面审查；未予审查被诉行政决定第二项是否属于遗漏诉讼请求。二是事实证据与实体处理问题，即运城市政府被诉行政决定中对于“宋太宏的北房和杨玉庆的宅基地南北界限”的划定是否正确，原判决是否存在认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造以及适用法律、法规确有错误的情形。

一、全面审查与遗漏诉讼请求问题

本案的起因是，运城市政府作出《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》，该决定共有四项内容。第一项是关于南房界限，第二项是关于西房界限，第三项是关于北房的南北界限，第四项是关于北房的东西界限。宋太宏不服的是该决定的第三项内容，其诉讼请求是判令撤销第三项，并撤销山西省政府行政复议决定，责令运城市政府根据事实和法律重新作出决定。宋太宏在上诉状中提出对第二项内容也不服，二审法院认为不属于本案审查范围。宋太宏强调原判决遗漏了诉讼请求，理由为，“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。《行政诉讼法》第八十七条确实规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”这里所说的全面审查，意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查，也要对被诉行政行为进行审查。这是因为，在撤销诉讼中，理由具备性的核心要件就是被诉行政行为的合法性，二审法院对于原审人民法院的判决、裁定的审查，自然离不开审查被诉行政行为的合法性。但是，所谓全面审查，不能超出一审法院的裁判范围，不能超出原告的诉讼请求，而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围。在本案，宋太宏的诉讼请求是判令撤销《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》的第三项，因此，被诉决定第三项内容的合法性就是一审法院的裁判范围，二审法院不能根据宋太宏的上诉请求，超出一审裁判范围，去审查被诉决定第二项内容的合法性。

需要讨论的问题是，行政行为是否具有可分性。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……”法律之所以规定可以“部分撤销”，就在于有的行政行为具有可分性。所谓行政行为的可分性，是指一个行政行为可以分离成几个不同的相对独立的部分，当其中一部分可能不生效力、无效或不合法时，其余部分仍可以有效存在。对于可分的行政行为，当事人可以只针对其中一部分提起撤销诉讼，在此时，该行政行为的一部分在性质上就属于被诉的行政行为本身，对于该一部分合法性的审查，就是对被诉行政行为合法性的全面审查。本案中，宋太宏正是针对《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》的第三项提起撤销诉讼，可见其对于行政行为的可分性亦有了解。

另一个相关的问题是，原告是否可以在二审阶段增加新的诉讼请求，二审法院不允许增加新的诉讼请求，是否构成遗漏诉讼请求。所谓诉讼请求，就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围，也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范围以外的请求，就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现。而在诉讼中提出新的诉讼请求，通常须经过对方当事人的同意以及法院的准许，更为重要的是，不能在任何环节随意提出新的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”在一审期间提出新的诉讼请求尚有如此限制，在二审阶段提出，更为法律所不允。所以，二审法院认为“其在二审时提出对第二项内容也不服的理由不属于本案审查范围”，并无不当。宋太宏认为原判决遗漏了诉讼请求，理由不能成立。对于可分的行政行为而言，如果当事人在起诉其中一部分之后仍对另一部分不服，只要尚在起诉期限之内，且针对行政行为一部分的前诉的既判力并不及于行政行为的另一部分，人民法院应当受理。

二、事实证据与实体处理问题

宋太宏拆除其北房重建时，与杨玉庆口头约定，从程明家南房北台阶往北丈量3.70米作为宋太宏新建北房的南墙界限，对此双方并无争议，双方的争议在于该约定的界限是否宋太宏和杨玉庆的宅基地界线。宋太宏主张，根据1955年的买房契约，其北房“南至业主滴水外杨星五院2尺8寸（市尺）为界”，因此认为在其新建的南墙墙外仍有其1.50米的地基；杨玉庆则主张宋太宏的父亲第一次翻建北房时已经占用了滴水外的2尺8寸。宋太宏提供了买房契约、施工工人证人证言、北房2013年翻建前的照片等，以此证明在其北房南墙底有白灰样，其新建南墙位置就是其父亲1955年购房时北房的南墙位置。对此本院认为，宋太宏提供的证据即使能够证明北房南墙底有灰线存在，但是由于其父亲购买北房后进行了拆旧建新，无法证明其主张存在的灰线就是1955年购房时北房的地基线。宋太宏还主张，“北房虽经过了二次翻新，一次是宋王官进行了翻新，一次是宋太宏2013年进行了翻新，但北房的南墙地基基础从未动过，即宋王官购买时的北房南墙地基灰线原来是什么样还是什么样”，但对此并未提供证据予以证明，本院难以支持。运城市政府综合双方所举证据，在调查核实的基础上作出“宋太宏的北房和杨玉庆的宅基地南北界线以宋太宏2013年3月后新建的北房南墙外皮为界，并以该界限为准向南为宋太宏的新建北房留0.75米滴水（该段上有滴水，下无宅基）”的行政决定，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条关于“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定精神。从宋太宏向本院提交的再审申请材料看，现有证据也不足以证明运城市政府所作行政决定有误。原审法院判决驳回宋太宏的诉讼请求，符合法律规定。

另外，原审判决并未涉及“院内出入通行的宅基权和厕所宅基权”的问题，因此，宋太宏认为“人民法院将‘院内出入通行的宅基权和厕所宅基权划归第三人杨玉庆所有’的定性完全错误，导致院内供三家出入通行的共同共有权和厕所公共使用的权利被侵犯”，与事实不符，本院不予支持。

综上，再审申请人宋太宏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人宋太宏的再审申请。

审判长　　李广宇

审判员　　刘崇理

审判员　　刘慧卓

二〇一八年五月三十一日

法官助理 骆芳菲

书记员 王昱力

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