防疫应当准确区分“征用”和“调用”

 准确把握“征用”，充分使用“调用”，提高防疫效率

王 磊，北京大学法学院教授

在抗击新冠状病毒疫情期间，为了扩大医疗场所、提高救治效率，有的地方政府临时征用了党政机关的楼堂馆所或公立学校学生宿舍。其实，政府对这些国有财产无需采取征用的方式，直接采取调用或使用的方式就可以了，因为政府代表国家征用的只能是非国有财产。目前的一些有关征用的规定和措施不符合或不完全符合宪法有关征用的规定，混淆了调用和征用的区别，把本来可以直接使用的更加高效的调用手段而误当作征用来使用，使得本来可以提高效率解决突发公共卫生事件的行动放缓。

为了准确区分征用与调用，有必要从宪法方面准确理解征用条款的规范内涵，即《宪法》第10条第3款和第13条第3款。

宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”城市土地属于国家所有，城市郊区和农村的土地属于集体所有。国家对国有土地无需采用征收或征用手段，直接进行划拨就可以了。征收主要针对农村集体土地的所有权，征用主要针对农村集体土地使用权和个人的土地使用权。这一条的征收征用的对象是集体土地所有权或使用权、个人土地的使用权，换句话说，土地征收征用的对象只能是非国有土地。

《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这一条规定的是对公民私有财产的征用，也就是说，可供征用的财产是有特定范围的，就财产征用而言，只是在征用公民私有财产时才能使用征用的方式，对于国有财产无需使用征用方式，宪法没有规定对国有财产可以进行征用，因为国有财产本身就属于国家所有，由政府代表国家行使所有权，国有资产管理部门及其他部门行使监管权，由国有企业事业单位经营。《宪法》征用条款的公民私有财产应当理解为既包括公民个人财产，也包括个体经济、私营经济、外资企业等非公有制经济组织的财产。

通过对宪法第10条和第13条的分析，我们可以得出结论，征收和征用的对象只能是针对非国有财产的。下面重点从宪法角度讨论相关法律所规定的征用的合宪性问题。

根据宪法，规定了征用的法律大约有11部，即《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《反恐怖主义法》、《国家情报法》、《国防交通法》、《反间谍法》、《军事设施保护法》、《物权法》、《防震减灾法》、《立法法》、《戒严法》，但完全符合宪法有关征收征用条款的只有1部法律——《立法法》。《立法法》第8条在规定法律保留的事项中的第7项是“对非国有财产的征收、征用”，《立法法》精准地把握了宪法规范的内涵。但是其他法律都或多或少地与《宪法》有关征用条款相抵触，最突出的问题是不对国有财产和非国有财产作出区分，将国有财产和非国有财产都作为征用的对象，混淆了征用和调用的区别，把本来可以使用调用的应急方式却错用为征用的方式，调用的方式与征用的方式的主要区别在于调用更加迅速，政府可以通过直接命令指挥的方式来实现国有财产的调配、使用等，也没有必须补偿的宪法限制。

例如，《传染病防治法》第45条第1款规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”

“紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”

这里的“临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”显然没有作国有和非国有财产的区分，对于国有的房屋、交通工具以及相关设施、设备，国务院有权直接调用，也不是必须给予补偿。

再例如，《突发事件应对法》第12条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”　

第52条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，……”

该法将“单位和个人的财产”作为征用的对象，同样没有区分国有财产和非国有财产。

此外，该法中“财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”的规定也不符合宪法的规定，首先要看被征用对象是否是国有财产，如果是国有财产，补偿不是必须的，政府说了算，可以补偿，也可以不补偿；其次如果是对非国有财产的征用，补偿是必须的，“毁损、灭失”不是补偿的前提条件，可以是衡量补偿额度的一个重要因素。

与此相类似的还有《反恐怖主义法》第78条规定的征用对象是“单位和个人的财产”，《国家情报法》第17条第2款规定的征用对象是“有关机关、组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，必要时，可以设置相关工作场所和设备、设施”，《国防交通法》第7条规定的征用对象是“民用运载工具、交通设施、交通物资等民用交通资源”，并规定“有关组织和个人应当予以配合，履行相关义务”。《军事设施保护法》第13条规定的征用对象是“土地、林地、草原、水面、滩涂”，《物权法》第44条规定征用对象是“单位、个人的不动产或者动产”；《戒严法》第17条规定的征用对象是“国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等”。《防震减灾法》第32条规定征用对象是“房屋、运输工具和通信设备等”。

综上，建议全国人大常委会对涉及征用的这些法律条文进行合宪性审查，并修改相关法律条文，但考虑到全国人大常委会不可能立刻修改相关法律，而目前抗击新冠状病毒的任务又特别紧急，所以，建议在全国人大常委会审查和修改相关法律之前，执行《突发事件应对法》和《传染病防治法》的国家机关依据宪法征用条款来解读这些法律以及其他法律的征用条款，准确区分“征用”与“调用”，充分用足“调用”方式，免去不必要的“征用”，以便于提高抗击新冠状病毒疫情的工作效率。

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