认定政府信息是否属于过程性信息的标准

山东高院案例：认定政府信息是否属于过程性信息的标准

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【裁判要点】

认定政府信息是否属于过程性信息的标准是信息形成的时间节点，而非当事人申请信息公开的时间节点。

【裁判文书】

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）鲁行终97号

上诉人（原审原告）孙加香，女，汉族，1943年8月20日出生，住邹城市。

被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路**。

法定代表人杜庆节，市长。

被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所，住所地济宁市任城区红星中路**div>

法定代表人林红玉，市长。

委托代理人董安全。

上诉人孙加香因与被上诉人邹城市人民政府、济宁市人民政府信息公开及行政复议一案，不服山东省济宁市中级人民法院（2020）鲁08行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2020年5月28日，孙加香向邹城市人民政府提出“2010年-2020年邹城市向济宁市、山东省政府出具的关于旧村复垦增减挂钩项目（包括田黄镇大张庄村）试点的请示文件”（以下简称案涉文件）政府信息公开申请，邹城市人民政府于2020年6月18日作出邹依复〔2020〕19号《依申请公开政府信息答复书》，告知孙加香申请的“请示文件”属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，故不予公开。孙加香认为邹城市人民政府没有履行政府信息公开的法定职责，遂向济宁市人民政府提出行政复议申请，济宁市人民政府于2020年7月6日收到复议申请，于2020年8月31日作出济政复决字〔2020〕40号《行政复议决定书》，驳回了孙加香的行政复议申请。孙加香不服，向原审法院提起行政诉讼。

原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。本案中，邹城市人民政府收到孙加香的政府信息公开申请后，在法定期限内作出了信息答复书并予以送达，程序合法。孙加香申请公开的案涉文件，属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，邹城市人民政府依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款及第三十六条第三项的规定作出的信息答复书并无不当。济宁市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。孙加香的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙加香的诉讼请求。

孙加香不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销济宁市中级人民法院作出的(2020)鲁08行初245号行政判决；2.发回济宁市中级人民法院重新审理或直接对本案改判，撤销济宁市人民政府2020年8月31日作出的“济政复决字〔2020〕40号”行政复议决定，撤销邹城市人民政府2020年6月18日作出的“邹依复〔2020〕19号”答复书，责令济宁市人民政府重新作出复议决定，责令邹城市人民政府向孙加香公开案涉文件。理由如下：1.济宁市中级人民法院的判决认定事实错误，案涉文件不属于过程性信息。所谓过程性信息，是指行政机关在作出决定前准备过程中形成的，处于讨论、研究或者审查过程中的信息，案涉文件是2010年-2020年期间制定下发的，截止2020年5月卧龙社区楼房已经封顶、大张庄村已经非法拆除完毕，该文件确定的请示事项已经履行完毕，邹城市人民政府、田黄镇人民政府的“棚户区改造+旧村复垦”决策早已经实施完毕，该文件不再属于过程性信息。2.原审法院以《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款“属于过程性信息，可以不予公开”的理由判决维持被上诉人的复议决定和答复，系适用法律错误。依据法律规定，邹城市人民政府应该对孙加香的信息公开申请作出区分处理后再进行答复，济宁市人民政府应该对邹城市人民政府的答复是否进行实质区分处理、是否实质履行信息公开职责进行审查。

济宁市人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。理由如下：1.案涉文件属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，可以不予公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。案涉文件是邹城市人民政府在作出旧村复垦“增减挂钩”项目决定之前的准备过程中产生的尚未确定或可能发生变化的信息，并不代表行政机关的最后决定，属于正在调查、讨论、处理过程中的信息，不是完整的最终的政府信息资料，亦不会对外独立发生效力，属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，可以不予公开。2.案涉文件未对孙加香的权利义务产生实际影响。案涉文件仅是在先行程序中产生的信息，在作出时存在被后续程序中吸收、整合、改变或者废弃的可能，并且该文件也并不是原告提到的征收行为的最终法律依据，并未对原告的权利义务产生实际影响。3.济宁市人民政府作出《行政复议决定书》程序合法，认定事实正确，孙加香所称“形式审查”不能成立。

邹城市人民政府未提交答辩意见。

各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间各方当事人均未向本院提交新的证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。

本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”根据上述规定，认定政府信息是否属于过程性信息的标准是信息形成的时间节点，而非当事人申请信息公开的时间节点。本案中，孙加香向邹城市人民政府申请政府信息公开的“2010年-2020年邹城市向济宁市、山东省政府出具的关于旧村复垦增减挂钩项目（包括田黄镇大张庄村）试点的请示文件”，属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，依法可以不予公开，孙加香关于该信息依法应予公开的上诉理由不能成立。邹城市人民政府收到孙加香的政府信息公开申请后，在法定期限内作出了信息答复书并予以送达，程序合法。济宁市人民政府在法定期限内向孙加香作出的《行政复议决定书》程序合法，认定事实正确，适用法律亦无不当。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。孙加香的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人孙加香负担。

本判决为终审判决。

审判长　崔　勇

审判员　刘晓华

审判员　公韶华

二〇二一年二月二日

书记员　隗　娇

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