判断“知道或者应当知道”的基本标准

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【裁判要点】

如何判断“知道或者应当知道”，虽然涉及具体案件的事实认定，但亦有其基本标准；即起诉人所“知道或者应当知道”的行政行为之内容需达到一定的程度，从而足以确定行政行为是否作出。具体而言，包括两个方面：一是能使起诉人确定是否会影响其合法权益；二是能使起诉人可通过起诉方式以维护其合法权益。因此，不管“知道”或是“应当知道”，都存在共同的要求：存在相对人或其他利害关系人被告知或获得被诉行政行为内容信息的行为或事项；其结果均为起诉人已经知晓行政行为。但通常认为，二者在具体适用上亦有区别：即上述作为结果的“知晓”，在“知道”的情形下，要求为被诉行政行为法定程序中的独立组成部分或环节，而“应当知道”则不要求；让起诉人“知道”的主体限定为行政行为的作出主体，而“应当知道”则不要求，行政主体之外的第三方也可以实现。换言之，所谓“知道”，系作出行政行为的行政机关在法定程序中明确地告知了被诉行政行为内容的信息；而“应当知道”，则为起诉人被告知或获得的被诉行政行为内容之信息，足以使其可以判断该行政行为已经作出，且其可以通过起诉方式救济其受到影响的合法权益。

【裁判文书】

福建省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）闽行再17号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张和忠。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）厦门市湖里区市场监督管理局。

原审第三人厦门市蓝泰纸制品有限公司。

原审第三人许珍娜。

再审申请人张和忠诉被申请人厦门市湖里区市场监督管理局（以下简称湖里区市场监管局）及原审第三人厦门市蓝泰纸制品有限公司（以下简称蓝泰公司）、许珍娜工商行政登记行为一案，福建省厦门市中级人民法院于2018年8月27日作出（2018）闽02行终180号行政裁定，已经发生法律效力。本院于2019年7月7日作出（2019）闽行申167号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

张和忠诉称，2017年5月26日其接到长泰县人民法院送达的民间借贷诉讼文书时，发现林福成提交一份其于2012年7月15日与许珍娜签订的蓝泰公司股权转让协议，及一份显示其为蓝泰公司投资人的私营公司基本信息。因其突然发现自己成为蓝泰公司股东，于2017年6月2日立即前往厦门市湖里区行政服务办证中心，向厦门市市场监督管理局查询了解情况，被告知其于2012年7月27日受让许珍娜的股权在蓝泰公司投资25万元，同时存档资料中有蓝泰公司向湖里区市场监管局提交的其公民身份证复印件和以其名义签署的有关变更登记资料，并于2012年7月27日由湖里区市场监管局办理了股东（出资人）变更登记。而张和忠从来没有提供过公民身份证复印件给蓝泰公司或许珍娜，也没有与许珍娜订立股权转让协议，并以其名义签署任何可供蓝泰公司办理企业变更登记而成为该公司的股东的材料。张和忠认为，蓝泰公司或许珍娜提供的变更登记其为股东的公民身份证复印件、个人签名资料、股权转让协议书等材料均是虚假的，湖里区市场监管局没有依法履行审查的法定职责，行为违法。起诉请求：撤销湖里区市场监管局于2012年7月27日为蓝泰公司办理张和忠股东（投资人）变更登记。

福建省厦门市集美区人民法院一审审理查明，2012年7月15日，蓝泰公司向湖里区市场监管局申请变更该公司的法定代表人蔡茜佳为林福成，变更该公司的股东蔡茜佳、许珍娜为林福成、张和忠，并提交以下材料：有限责任公司变更登记申请书（注册号：350206200095745）、股东会决议（2份）、股权转让协议（2份）、章程修正案、股东出资信息、法定代表人信息、任职合法性声明、指定代表或者共同委托代理人的证明、公司营业执照正副本、身份证复印件（林福成、张和忠）以及董事、监事、经理信息。湖里区市场监管局于2012年7月27日作出（厦湖）登记内变字[2012]第2022012072430108号《准予变更登记通知书》，蓝泰公司法定代表人林福成于2012年8月2日领取上述《准予变更登记通知书》。据福建正泰司法鉴定中心于2017年11月22日作出的正泰司鉴[2017]文鉴字第293号司法鉴定意见书，前述股东会决议、股权转让协议、张和忠身份证复印件、任职合法性声明当中的股东及监事处“张和忠”的签名字迹并非张和忠本人所书写。

一审另查明，据福建正泰司法鉴定中心于2018年3月30日作出的正泰司鉴[2018]痕鉴字第1号司法鉴定意见书，签订于2014年3月19日的股东会决议书中“张和忠”处的签名上所按红色指印是张和忠右手食指所留。股东林福成、娄大春亦签署该份股东会决议书。张和忠于2017年6月6日提起本案诉讼。

一审法院认为，关于本案原告的起诉是否超过起诉期限的问题。在日期为2014年3月19日的股东会决议书中，“股东：张和忠”处“张和忠”的签名虽非张和忠本人所签，但其在该处加盖手印，可视为其认可该股东会决议书中的内容，亦认可其蓝泰公司的股东身份，故原告陈述其不知悉许珍娜与其的股东变更情况，不知悉自己的股东身份情况，未参与蓝泰公司相关管理经营与事实不符，该院不予采信。且结合该股东会决议书所载明的内容：原法人为林福成的蓝泰公司搬迁到长泰县，现有厂房、厂房用地、厂内设备属林福成、张和忠、娄大春三人共同所有，法人变更为娄大春，股东和股份不变，足以证实张和忠至迟于2014年3月19日即已知其为蓝泰公司股东之事实，并参与蓝泰公司的相关管理经营活动。张和忠于2017年6月6日提起本案行政诉讼，且其未提供证据证明其有耽误起诉期限的正当事由，故其已超过起诉期限。退一步而言，即便如张和忠主张的其于2017年6月2日才知道案涉变更登记行为，但其确有参与蓝泰公司的管理经营，依据《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会议纪要》（法办〔2012〕62号）第一条第二款规定“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持”，张和忠诉请撤销湖里区市场监管局作出的案涉变更登记行为能否成立，亦值得商榷。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告张和忠的起诉。

厦门市中级人民法院二审另查明，2013年11月11日，林福成作为移交人，张和忠作为接受人，娄大春作为证人，均在《交接凭据》上签字。张和忠于原审对上述《交接凭据》上的签字认可。上述《交接凭据》内容包括：企业法人营业执照正副本、税务登记证、组织机构代码证、增值税一般纳税人《资格证书》、公司账户密码器、公司开户银行印鉴卡、公司开户许可证、公章、财务章、法人私章等等。

二审法院认为，本案争议焦点为张和忠于原审的起诉是否符合我国行政诉讼法关于起诉期限的规定。本案张和忠因不服湖里区市场监管局于2012年7月27日作出的（厦湖）登记内变字（2012）第2022012072430108号《准予变更登记通知书》，于2017年6月9日向原审法院提起撤销之诉。根据当时施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：行政机关未告知行政相对人诉权或起诉期限的，行政相对人提起行政诉讼的，从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。根据本案查明的事实，张和忠于2013年11月11日与蓝泰公司的法定代表人林福成签订有《交接凭据》，该《交接凭据》上的内容均系对企业重要凭证的交接，只有作为该企业的主要管理人员方有可能与之接触、持有，且系由蓝泰公司的法定代表人林福成作为移交人，张和忠作为接受人，由此，即可推定蓝泰公司的主要管理人员即林福成与张和忠两人；2014年3月19日，林福成、张和忠、娄大春三人签订的《股东会决议书》，进一步证实了林福成、张和忠共同对蓝泰公司进行处置的事实。因此，张和忠现主张其不是蓝泰公司的股东，对蓝泰公司的情况不了解，不清楚的理由，明显不能成立。原审法院以张和忠提起本案之诉超过起诉期限的规定，驳回其起诉，并无不当。张和忠的上诉理由，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

张和忠申请再审称，（一）一、二审遗漏追加林福成、蔡茜佳为第三人参加诉讼，违反法定程序。（二）2014年3月19日的股东会议决议书是林福成、张和忠、娄大春共同商量欲在长泰县十里村投资创办企业而商定，后因三人意见分歧，意向一起投资的企业没有成功。蓝泰公司仍为独立的实体，林福成为法定代表人并没有变更登记，其相关管理经营活动，与张和忠、娄大春意向一起投资的企业无关，该股东会议决议书内容也无载明再审申请人为蓝泰公司的出资人和股东身份情况。（三）原审无证据可证明再审申请人作为股东参与蓝泰公司的整个运作，而牵强地将2014年3月19日股东会议决议书内容与蓝泰公司经营相联系，并认定再审申请人至迟于2014年3月19日即已知道其为蓝泰公司股东之事实，并参与蓝泰公司相关管理经营活动，认定再审申请人起诉超过起诉期限，是错误的。（四）蓝泰公司提供核准张和忠为公司股东的变更材料是虚假的，而被申请人也没有证据可证明再审申请人于2017年6月2日之前已知道其为蓝泰公司的股东却未提出异议，也没有证据证明再审申请人在此基础上参与了蓝泰公司相关管理经营活动，因此，被申请人作出核准蓝泰公司变更股东登记的具体行政行为违法，再审申请人的起诉没有超过法定起诉期限。（五）二审法院将没有履行的《股东会议决议书》与2013年11月11日蓝泰公司法定代表人林福成与张和忠签订后没有交接的《交接凭据》拼凑在一起认定林福成、张和忠共同对蓝泰公司进行处置的事实是错误的。事实上，《交接凭据》系林福成当时因需出差外地欲叫张和忠代为保管，后又称其不出差而没有办理交接，且《交接凭据》的全部内容并没有体现交接的项目为蓝泰公司，也没有体现蓝泰公司工商登记中张和忠为股东。综上，一、二审的认定缺乏依据，且适用法律错误，请求撤销一、二审裁定，改判或指定原审法院重审。

湖里区市场监管局提交书面答辩意见称，（一）公司变更登记申请材料有明确的格式规范。蓝泰公司于2012年7月24日作为申请人提交公司股东和法定代表人变更的登记申请材料，材料齐全且符合法定形式。（二）被申请人依照相关法律规定，对企业申请的材料是否齐全、是否符合法定形式进行了审查，依法尽到了审查义务，不存在任何履职过错。（三）再审申请人的起诉已超过起诉期限。再审申请人作为蓝泰公司新股东，2012年7月15日签署股权转让协议、股东会协议等法律文书，2012年7月15日许珍娜配合其申请股权转让变更登记，被申请人于2012年7月27日准予蓝泰公司股权变更登记，再审申请人对被申请人的具体行政行为是知情的，其于2017年6月6日起诉，已超过法定起诉期限。另外，根据林福成向长泰县人民法院提起民事诉讼的起诉状所称，张和忠已实际取得蓝泰公司股权并实际行使股东权利，根据《最高人民法院办公厅关于印发〈关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要〉的通知》第一条第二款规定，人民法院对其诉讼请求一般不予支持。综上，请求依法驳回再审申请人的再审申请。

本院经审查，对原审查明的双方无争议的相关事实确认如下：

2012年7月15日，蓝泰公司向湖里区市场监管局申请变更该公司的法定代表人蔡茜佳为林福成，变更该公司的股东蔡茜佳、许珍娜为林福成、张和忠，并提交以下材料：有限责任公司变更登记申请书、股东会决议、股权转让协议、章程修正案、股东出资信息、法定代表人信息、任职合法性声明、指定代表或者共同委托代理人的证明、公司营业执照正副本、身份证复印件（林福成、张和忠）以及董事、监事、经理信息。湖里区市场监管局于2012年7月27日作出（厦湖）登记内变字[2012]第2022012072430108号《准予变更登记通知书》，蓝泰公司法定代表人林福成于2012年8月2日领取上述《准予变更登记通知书》。经鉴定，前述股东会决议、股权转让协议、张和忠身份证复印件、任职合法性声明中“张和忠”的签名字迹非张和忠本人所书写。

2013年11月11日，林福成作为移交人，张和忠作为接受人，娄大春作为证人，签署《交接凭据》，其内容包括：企业法人营业执照正副本、税务登记证、组织机构代码证、增值税一般纳税人《资格证书》、公司账户密码器、公司开户银行印鉴卡、公司开户许可证、公章、财务章、法人私章等。

一审中，另经鉴定，林福成、张和忠、娄大春三人签订于2014年3月19日的股东会决议书中“张和忠”处的签名上所按红色指印是张和忠右手食指所留。

张和忠于2017年6月6日提起本案诉讼。

本院认为，根据原审裁定驳回起诉的理由和再审申请人的申请再审理由，本案的争议焦点为，张和忠的起诉是否超过法定起诉期限。行政诉讼起诉期限，系指提起诉讼的法定有效期限，属起诉应符合的法定条件之一。本案被诉的公司股东变更登记行为发生于2012年7月27日，张和忠于2017年6月6日提起诉讼，并于起诉时主张，其于2017年5月26日接到长泰县人民法院送达民事诉讼文书材料时发现案涉股权转让协议及公司工商登记信息，经2017年6月2日向厦门市市场监督管理局查询，才知道被诉的湖里区市场监管局办理的股东变更登记。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。如何判断上述条文中的“知道或者应当知道”，虽然涉及具体案件的事实认定，但亦有其基本标准；即起诉人所“知道或者应当知道”的行政行为之内容需达到一定的程度，从而足以确定行政行为是否作出。具体而言，包括两个方面：一是能使起诉人确定是否会影响其合法权益；二是能使起诉人可通过起诉方式以维护其合法权益。因此，不管“知道”或是“应当知道”，都存在共同的要求：存在相对人或其他利害关系人被告知或获得被诉行政行为内容信息的行为或事项；其结果均为起诉人已经知晓行政行为。但通常认为，二者在具体适用上亦有区别：即上述作为结果的“知晓”，在“知道”的情形下，要求为被诉行政行为法定程序中的独立组成部分或环节，而“应当知道”则不要求；让起诉人“知道”的主体限定为行政行为的作出主体，而“应当知道”则不要求，行政主体之外的第三方也可以实现。换言之，所谓“知道”，系作出行政行为的行政机关在法定程序中明确地告知了被诉行政行为内容的信息；而“应当知道”，则为起诉人被告知或获得的被诉行政行为内容之信息，足以使其可以判断该行政行为已经作出，且其可以通过起诉方式救济其受到影响的合法权益。

具体到本案，首先，张和忠是否在被诉的公司股东变更登记的法定程序中“知道”该被诉行政行为的内容。

本案中，蓝泰公司向湖里区市场监管局申请变更公司的法定代表人和股东，并按照《中华人民共和国公司登记管理条例》及国家工商行政管理总局“有限责任公司股东变更登记提交材料规范”提交了相关材料。之后，蓝泰公司法定代表人林福成领取湖里区市场监管局作出的《准予变更登记通知书》。经鉴定，蓝泰公司提交的股东会决议、股权转让协议、张和忠身份证复印件、任职合法性声明中“张和忠”的签名字迹均非张和忠本人所书写。据此，目前没有证据表明张和忠参与了公司股东变更登记程序或被诉行政机关就变更登记行为的作出及其内容向张和忠进行了告知，故张和忠并不“知道”被申请人作出的本案被诉行政行为之内容。

其次，张和忠是否“应当知道”被诉的公司股东变更登记行为的内容。

我国行政诉讼法设置起诉期限的基本精神为充分保障并督促及时行使诉讼权利，对怠于行使诉讼权利的行为不予支持或鼓励。然而，在作出行政行为时，告知相对人诉权和起诉期限，系行政机关应尽之责任。亦即，行政机关作出涉及他人权益行为的同时有义务申明相对人享有的诉权和起诉期限。行政机关未交待诉权和起诉期限，将很难确定相对人是否知道诉权和起诉期限。因此，对超过起诉期限的事项，通常应由被诉的行政机关承担举证责任。同样，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定及其法律精神，关于起诉人“知道”或者“应当知道”行政机关作出的行政行为之具体内容的时间点，起诉人亦难以提供有效证据证明，且其亦无义务证明自己的起诉超过起诉期限。因此，通常情况下，亦应由行政机关提供证据证明起诉人“知道”或者“应当知道”行政行为之作出及其内容。当然，起诉期限作为起诉人的起诉应当符合的法定条件之一，人民法院亦可依职权在审理中通过查明的事实予以认定。

本案中，被诉的行政行为系湖里区市场监管局于2012年7月27日作出《准予变更登记通知书》及变更登记张和忠为蓝泰公司股东的行为，在行政机关未向张和忠告知该行政行为的作出之情形下，要认定张和忠“应当知道”这一行政行为的内容，则应当基于以下事实：存在张和忠被告知或获得被诉行政行为内容信息的行为或事项；通过上述信息，张和忠可以知晓并确定被诉行政行为已经作出、其合法权益受到侵害、其可以通过诉讼救济。一、二审裁定认定张和忠“应当知道”被诉行政行为，主要基于以下事实：一是张和忠于2013年11月11日与蓝泰公司的法定代表人林福成签订有《交接凭据》，该《交接凭据》上的内容均系对企业重要凭证的交接，并由此推定蓝泰公司的主要管理人员即林福成与张和忠两人；二是2014年3月19日，林福成、张和忠、娄大春三人签订《股东会决议书》，进一步证实了林福成、张和忠共同对蓝泰公司进行处置的事实。本院认为，上述事实不足以推定张和忠“应当知道”被诉股东变更登记行为的作出及其内容。首先，上述《交接凭据》上仅记载双方交接的资料和印章等具体内容，未体现双方交接的原因或事由，故即使张和忠接收了《交接凭据》上的资料物品，也仅证明张和忠可能参与了蓝泰公司的经营管理，不足以证明张和忠受让股权成为蓝泰公司的股东，亦不足以推定张和忠知晓了湖里区市场监管局作出变更登记张和忠为蓝泰公司股东的行政行为。其次，上述《股东会决议书》载明：“厦门市蓝泰纸制品有限公司搬迁到长泰县××××组（蔡坑社）原法人：林福成。现有厂房、厂房用地，厂内设备属林福成、张和忠、娄大春三人共同所有。经协定：法人变更为娄大春，在漳州市重新注册，厂名酌续用或改变，股东和股份不变，法人、股东的权利依照《中华人民共和国公司法》执行不变。义务不变。”上述决议内容主要为蓝泰公司搬迁至长泰县并重新注册事宜而议定，虽然载明“现有厂房、厂房用地，厂内设备属林福成、张和忠、娄大春三人共同所有”，重新注册后“股东和股份不变”等内容，但此处议定的“三人共同所有”与股东变更登记后林福成、张和忠各占蓝泰公司50%股份的情况不一致，且这里的“现有厂房、厂房用地，厂内设备”和“股东和股份”的具体指向，亦非十分清晰，故该为设立长泰公司而作之决议，不足以证明张和忠系蓝泰公司的股东，亦不足以推定张和忠知晓了股东变更登记行为的作出及其内容。同时，参与公司的经营管理或筹备设立新的公司，系当事人自身所为之事实行为，而股东变更登记行为系行政机关所作之法律行为，即使张和忠之后参与了蓝泰公司的经营管理或者长泰新公司的筹建，但由于蓝泰公司申请变更登记时提交的股东会决议、股权转让协议、张和忠身份证复印件、任职合法性声明中“张和忠”的签名均不真实，故亦不能以张和忠参与公司经营之行为推定其“应当知道”行政机关所作之股东变更登记行为。综上，原审法院认定张和忠至迟于2014年3月19日“应当知道”被诉的股东变更登记行为，并据此裁定驳回张和忠的起诉不当，本院予以纠正。

综上，一、二审裁定驳回起诉错误，本院予以撤销；再审申请人张和忠的申请理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销福建省厦门市中级人民法院（2018）闽02行终180号行政裁定、福建省厦门市集美区人民法院（2017）闽0211行初97号行政裁定；

二、指令福建省厦门市集美区人民法院继续审理本案。

本裁定为终审裁定。

审判长　　陈晓军

审判员　　陈锦铨

审判员　　卢椰枫

二〇一九年九月十日

书记员　　翁云霞

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