行政机关可以对违法建筑强制拆除的前提条件

一、索引指南

【判例名称】 黄兰英塑料加工厂与孝感高新技术产业开发区管理委员会强拆违法及赔偿案

【裁判级别】高级人民法院

【案件编号】（2018）鄂行终922号

【生效时间】 2019年10月23日

【主审法官】 张思化 韩黎 马春亮

【参考级别】 典型判例

【可参区域】全国

【裁判主旨】 《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。

【编者评注】 释明了违法建筑强制拆除的法定程序

【检索主词】

一级检索词：违法建筑

二级检索词：强制执行权 强制执行行为 强制执行公告

二、裁判原文

湖北省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）鄂行终922号

上诉人（原审原告）黄兰英塑料加工厂。

被上诉人（原审被告）孝感高新技术产业开发区管理委员会。

上诉人黄兰英塑料加工厂因诉孝感高新技术产业开发区管理委员会（以下简称孝感高新区管委会）强拆违法及赔偿一案，不服湖北省孝感市中级人民法院（2017）鄂09行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2019年7月2日公开开庭审理了本案，黄兰英塑料加工厂委托代理人张静雨、陈新和孝感高新区管委会委托代理人周开岑、吴畏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

黄兰英塑料加工厂原审诉称，2015年6月，原告向孝感市工商行政管理局申请开办了“黄兰英塑料加工厂”，随后相继取得了孝感市环境保护局“5年内有效”环境影响报告书的批复和湖北省企业投资项目备案证。基于相关政策的大力扶持，原告也增加了各项投入：硬化了场地，扩建了厂房，新增了设备。正当塑料厂效益初现时，被告以该场地的生产经营危及到飞机的飞行安全、影响到城市的环境面貌，要求迅速搬迁。被告一方面以权相逼，称原告的厂房是违章建筑，要强制拆除，一方面以利相诱，称政府不会亏待小民，主动配合拆迁将会得到满意的补偿。面对被告多名主要负责人轮番劝说，原告答复待自己考虑好后再作决定。然而还未等到原告给出明确答复，被告即组织上百名拆迁人员及数台推土机，在几天之内将原告的厂房夷为平地，生产设备也被拆卸成七零八落运往别处。原告见局面难以挽回，随即申请资产评估和损失核定，并向被告提出了书面索赔申请书，要求被告支付拆迁赔偿款人民币5430564元。被告收到申请后，认为原告索赔数额过高，不予支付。原告认为，被告拆迁原告的厂房及设备之前，并未经过合法程序（调查取证、立案告知、审核决定、强制执行等），也未与原告达成并签订拆迁补偿协议，其强拆行为明显违法。请求：1、确认被告的强拆行为违法；2、责令被告立即向原告赔偿各项损失合计人民币5430564元；3、本案诉讼费由被告承担。

原审法院经审理查明，2012年初黄兰英塑料加工厂开始租赁孝感市黄陂西丰乐路天成经济仓储院内的场地经营。2015年1月1日，黄兰英与李海宏签订《仓储、场地及附属物租赁合同》继续租赁上述场地经营，包括北区1#场地、东区2#场地、预制场台座、3#仓储共7间、办公室2间、住房6间。2016年11月3日，孝感市环境保护委员会办公室向孝感××新区管委会发送孝环委办[2016]69号《关于关停市高新区个体工商户黄兰英废旧塑料颗粒加工项目的督办通知》，要求孝感××新区管委会于2016年11月10日前对黄兰英废旧塑料颗粒加工项目采取断水断电等强制措施实施关停。2017年1月16日，孝感市环境保护局向黄兰英塑料加工厂作出孝环函[2017]20号《关于黄兰英塑料加工厂废旧塑料回收再利用项目环境影响报告书的批复》，要求黄兰英塑料加工厂做好废气、废水、噪声、固废污染防治措施，并在征得机场等临近敏感单位同意后方可投入试生产，而且应按照环评要求建设相应的环境保护措施，项目环保工程竣工后须申请竣工环保验收，并经验收合格后，主体工程方可正式投入运营。2017年1月16日，孝感市人民政府督查室向孝感××新区管委会发送孝府督[2017]4号《关于黄兰英塑料加工厂整改落实的督办通知》，要求孝感××新区管委会督促企业依法整改落实到位。2017年5月25日，孝感市城乡规划局对黄兰英塑料加工厂作出孝规拆字第00319号《城乡规划违法建设拆除通知书》，主要内容是黄兰英塑料加工厂在黄陂西天成经济仓储院内的建设（乱搭乱建）违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，属违法建设行为，责令其自接到通知二日内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除。由于原告与被告之间就建筑材料拆除及机器设备等搬迁补偿款数额多次协商未能达成一致意见，被告承诺先搬迁后再依法进行搬迁补偿。2017年5月26日，孝感××新区管委会对黄兰英塑料加工厂开始进行搬迁。在搬迁期间，黄兰英塑料加工厂的部分工作人员也共同参与了相关搬迁工作。2017年5月29日，为加快搬迁进度，孝感××新区管委会组织30余人，吊车2台，铲车2台，搬运车3台到黄兰英塑料加工厂进行拆除搬迁。机械设备存放于另一公司厂房。2017年5月31日，因部分原材料无法处理，孝感××新区管委会按照每吨4000元的价格收购黄兰英塑料加工厂绿瓶子4吨，合计16000元。2017年6月2日，黄兰英塑料加工厂整体搬迁结束。2017年6月5日，黄兰英塑料加工厂委托湖北大成资产评估有限公司对其资产（包括房屋建筑物及附属工程、机器设备）进行价值评估。2017年6月7日，湖北大成资产评估有限公司作出资产评估报告，资产评估结果为，固定资产2580564元，其中建筑物及构筑物1896189元、机器设备684375元，无形资产及递延资产（环评费）90000元，共计2670564元。2017年6月12日，黄兰英塑料加工厂向孝感××新区管委会提交《索赔申请书》，提出索赔5430564元。2017年7月18日，孝感××新区管委会向黄兰英塑料加工厂作出《关于索赔申请书的回复》称，根据相关法规和政策，不能支持申请书的索赔内容，请你厂通过其他合法途径维护相关权益。2017年7月28日，由于未能与孝感××新区管委会就搬迁补偿达成一致，黄兰英塑料加工厂以孝感××新区管委会强制拆除行为违法为由向本院提起行政诉讼。本案庭审中，原告将诉讼请求第2项责令被告立即向原告赔偿各项损失合计人民币5430564元变更为54,65844元，增加的赔偿项目为搬迁加班工资补助及生活补助35280元。庭审后，孝感××新区管委会以黄兰英塑料加工厂提交的资产评估为单方委托且评估方法不合理、评估结论不科学为由申请重新评估鉴定，评估项目与黄兰英塑料加工厂提交的资产评估项目完全一致。本院司法鉴定处于2018年4月3日委托湖北永业行资产评估咨询有限公司进行重新评估。2018年4月20日，湖北永业行资产评估咨询有限公司向本院司法鉴定处出具《关于黄兰英塑料加工厂与孝感高新技术产业开发区管理委员会拆迁行政赔偿案件无法履行评估程序的函》，主要内容为房屋建筑物、构筑物大多已拆除，现场勘查未见实物，相关当事人亦不能提供充分的历史照片资料，评估机构无法进行情况核实，无法评估该资产的价值。机械设备均已拆离原安装位置，安置在临近仓库且处闲置状态，因保管条件一般，缺乏正常维护，大多出现锈蚀情况，设备铭牌较为模糊，对设备机械性能、技术状态无法作出判断，无法评估该资产的价值。本案审理期间，经多次协调，但搬迁补偿款数额存在争议，调解未能成功。因被告未完全履行搬迁补偿义务，原告要求法院依法作出判决。

另查明，2017年7月20日、2018年2月9日、2018年7月24日，黄兰英分别在孝感××新区丹阳办事处领取200000元、300000元、100000元，被告合计给付原告600000元补偿款。

原审法院认为，本案案由应确定为“履行搬迁补偿义务”。争议焦点是搬迁补偿范围及补偿数额如何确定。

根据2016年11月3日孝感市环境保护委员会办公室向孝感××新区管委会发送的孝环委办[2016]69号《关于关停市高新区个体工商户黄兰英废旧塑料颗粒加工项目的督办通知》内容，黄兰英塑料加工厂废旧塑料颗粒加工项目选址不当，不能满足环保审批要求，且未经环评审批擅自建成投产，造成严重环境污染，影响孝感城区环境质量，周边居民投诉至省级以上有关媒体，引起社会高度关注，要求孝感××新区管委会于2016年11月10日前对黄兰英废旧塑料颗粒加工项目采取断水断电等强制措施实施关停。根据2017年1月16日孝感市人民政府督查室向孝感××新区管委会发送的孝府督[2017]4号《关于黄兰英塑料加工厂整改落实的督办通知》内容，2016年12月14日中央环境保护督查组交办了群众举报黄兰英塑料加工厂违法生产的信访件，孝感市委市政府责成相关单位已作出“在环保手续未完善前不予恢复生产”的处理意见，但至2017年1月13日发现该厂仍在生产，未经处理的废水、废气仍在排放，要求孝感××新区管委会督促企业依法整改落实到位。2017年1月16日，孝感市环境保护局向黄兰英塑料加工厂作出孝环函[2017]20号《关于黄兰英塑料加工厂废旧塑料回收再利用项目环境影响报告书的批复》，要求黄兰英塑料加工厂做好废气、废水、噪声、固废污染防治措施，并在征得机场等临近敏感单位同意后方可投入试生产，而且应按照环评要求建设相应的环境保护措施，项目环保工程竣工后须申请竣工环保验收，并经验收合格后，主体工程方可正式投入运营。由于原告的厂房等建筑设施未经规划许可，违法施工建设，2017年5月25日，孝感市城乡规划局对黄兰英塑料加工厂作出孝规拆字第00319号《城乡规划违法建设拆除通知书》，主要内容是黄兰英塑料加工厂在黄陂西天成经济仓储院内的建设（乱搭乱建）违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，属违法建设行为，责令其自接到通知二日内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除，黄兰英塑料加工厂对此在法定期限内既未申请行政复议也未提起行政诉讼。孝感××新区管委会根据黄兰英塑料加工厂存在上述环保及规划违法行为的特殊情况，拟对黄兰英塑料加工厂的违法建筑及有关设备进行拆除搬迁。孝感××新区管委会结合客观实际，与原告就建筑材料拆除及机器设备等搬迁补偿款多次进行协商，但因补偿款数额未能达成一致意见，孝感××新区管委会承诺先搬迁后再依法进行搬迁补偿，双方同意先行搬迁之后依法维权。在搬迁过程中，2017年5月31日，孝感××新区管委会按每吨4000元收购黄兰英塑料加工厂绿瓶子4吨，可以证明双方一直就搬迁补偿进行协商这一事实，另外，黄兰英塑料加工厂诉讼请求中的“搬迁加班工资补助及生活补助35280元”，亦能证明其共同参与搬迁的事实。但因搬迁补偿款数额存在争议，原告、被告之间经多次协商未能成功。虽然被告先后共计向原告给付了600000元的搬迁补偿款，但是，被告未能完全履行搬迁补偿义务。故本案为履行搬迁补偿义务之诉。

行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的补偿款项提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，原告对于补偿数额的主张应当提供证据。原告的主张有四项合计54,65844元，分述如下：（一）固定资产损失2670564元，其中建筑物及构筑物1896189元、机器设备684375元，无形资产及递延资产（环评费）90000元。关于机器设备，由于被告在搬迁原告机器设备时，未依法对物品进行登记保全，也未进行相关评估，且其提出重新评估时对原告的评估项目予以认可。故对原告提交的资产评估中的机器设备价值684375元予以认可。关于建筑物及构筑物，国家赔偿法第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。取得国家赔偿的前提条件是合法权益受损，而非法权利不属赔偿范围。由于原告擅自搭建的建筑物及构筑物未经规划管理部门许可，被认定为违法建筑，故建筑物及构筑物损失不属赔偿范围。但原告对该建筑物、构筑物的建筑材料享有所有权，由于被告在拆除原告建筑物时，未依法对建筑材料进行登记保全，也未进行相关评估，且其提出重新评估时对原告的评估项目予以认可。鉴于该建筑材料实物已不存在，无法进行情况核实，亦无法评估建筑材料的价值，故对原告提交的资产评估中的建筑物及构筑物价值1896189元，综合考虑折旧等情形酌情按照建筑材料占建筑物及构筑物价值40%的比例即758475.6元由被告予以赔偿。关于环评费，与拆除行为没有关联性，不予认可。（二）不能履行合同而对外必须承担的违约损失240000元和预期利益损失2520000元。首先，此两项均不属于被告搬迁行为造成的直接损失，不属于补偿范围。其次，根据孝感市环境保护局向黄兰英塑料加工厂作出《关于黄兰英塑料加工厂废旧塑料回收再利用项目环境影响报告书的批复》，原告在征得机场等临近敏感单位同意后方可投入试生产，而且应按照环评要求建设相应的环境保护措施，项目环保工程竣工后须申请竣工环保验收，并经验收合格后，主体工程方可正式投入运营。原告既没有征得机场同意的证据也没有环保工程竣工验收合格的证据，其生产运营不具备合法性，进而其违约损失和预期利益损失与被告的搬迁行为没有因果关系。此两项请求缺乏法律依据，应不予支持。（三）搬迁加班工资补助及生活补助35280元。因原告的部分工作人员共同参与了搬迁工作，此项补偿款被告予以认可，对此项请求予以支持。

综上，对原告的部分请求予以支持。被告应补偿原告共计1478130.6元，被告已支付给原告的600000元予以抵扣。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、被告孝感高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起30日内补偿原告黄兰英塑料加工厂人民币1478130.6元（扣减600000元后实际应支付878130.6元）；二、驳回原告黄兰英塑料加工厂的其他诉讼请求。

黄兰英塑料加工厂上诉称，原审判决认定事实不清、证据不足。该厂合法登记，长期经营，且按要求办理了相关证照。孝感××新区管委会违法强拆其厂房，造成巨大损失，应按照评估报告的金额予以足额赔偿。请求撤销原一审判决，改判被上诉人赔偿其546万元，并承担本案诉讼费用。

被上诉人孝感××新区管委会答辩称，黄兰英塑料加工厂因环境污染、违法建设等行为被要求自行拆除违法建设，后双方达成先搬迁后依法维权共识。孝感××新区管委会系协助黄兰英塑料加工厂自行拆除涉案违法建筑，而非违法强拆，该行政行为具有合法性。原审法院按照评估价值的40%酌定补偿金额，合法合理。原审判决认定事实清楚，应予维持。请求二审法院驳回黄兰英塑料加工厂的上诉。

本院认为，《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，黄兰英塑料加工厂因环境污染、环保措施不合格等问题被孝感市环保委员会、孝感市人民政府督查室、孝感市环保局等机关多次点名要求限期整改、关停。后孝感市城乡规划局于2017年5月25日下达涉案《城乡规划违法建设拆除通知书》以其违法建设为由责令黄兰英接到通知起二日内自行拆除，逾期将强制拆除。结合前面治污关停要求，该违法建设拆除通知本有先入罪之嫌。四日后，5月29日孝感××新区管委会直接组织人员、车辆、机械等设备将黄兰英塑料加工厂拆除。在无任何书面协议的前提下，孝感××新区管委会称与黄兰英及其夫丁敦华达成先搬迁后维权的共识，其拆除行为属于协助黄兰英自行拆除违法建筑显然牵强。在并非黄兰英塑料加工厂自行拆除，又无确凿证据证明黄兰英塑料加工厂同意孝感××新区管委会拆除其厂房的情形下，本案案由应为请求确认强拆违法及赔偿。

黄兰英塑料加工厂在孝感市××新区××办事处××路天成经济仓储院内存在违法建设行为，孝感××新区管委会按照孝感市城乡规划局的《城乡规划违法建设拆除通知书》对涉案违法建筑实施强制拆除，属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的前述规定。然孝感××新区管委会在对涉案房屋采取强制执行措施时，虽由规划行政部门事先对该违法建设行为作出限期拆除的行政处罚决定，但是未经书面催告履行，制作强制执行决定，强制拆除行为违反法定程序，应依法确认违法。

《中华人民共和国国家赔偿法》规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有权取得国家赔偿的权利。鉴于行政赔偿和行政补偿所依据的行政行为合法性存在根本不同，原审法院对被诉行政行为合法性定性错误的情况下做出行政补偿判决，属认定事实不清。上诉人黄兰英塑料加工厂关于原判认定事实不清的上诉理由成立，本院应予支持。本案二审期间，依照上诉双方当事人的请求，本院多次主持双方进行调解，终因双方差距过大，调解不成。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：

一、撤销湖北省孝感市中级人民法院（2017）鄂09行初20号行政判决；

二、确认孝感高新技术产业开发区管理委员会拆除黄兰英塑料加工厂行为违法；

三、赔偿部分发回湖北省孝感市中级人民法院重审。

审判长　　张思化

审判员　　韩　黎

审判员　　马春亮

二〇一九年十月二十三日

书记员　　董晓晗

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