行政机关出具证明的行为是否具有可诉性

行政机关出具证明的行为是否具有可诉性？

实务中，经常遇到行政机关为其他国家机关或者相对人出具证明的情况，比如行政机关对相对人作出处罚决定，然后行政机关向相对人所在单位出具证明，将处罚的内容告知单位。该类证明行为在司法实践中是否具有可诉性？本期法信干货小哥整理了相关裁判规则和司法观点，供读者参阅。

法信 · 裁判规则

1.行政机关在诉讼过程中向法院出具证明的行为不属于行政诉讼受案范围——李迅与杭州市人民政府等行政证明纠纷上诉案

案例要旨：行政证明是指行政机关通过其所属工作人员亲身经历的事情，而在特定意义上向有关部门出具的说明特定事实情况的行为。行政证明如果对公民、法人或者其他组织具有拘束力，相对人具有必须遵循而不可违抗之义务的，则为具体行政行为；反之，如果证明仅系情况说明，其效力大小有待加以审查确认的，则为非具体行政行为。行政机关在诉讼过程中向法院出具证明，这一行为不是作证行为，也不是具体行政行为，因而不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

案号：（2007）浙行终字第1号

审理法院：浙江省高级人民法院

来源：《人民司法（案例）》2007年第8期

2.行政证明对相对人的权利、义务产生实际影响的，属于可诉的行政行为——王石金不服长汀县公安局行政证明案

案例要旨：公安机关以其名义描述了自身出警经过及当事人对事故发生经过的陈述，是一种证明行为。该行为虽然不直接创设和变更当事人的权利、义务，但因“事情经过”加盖了机关公章，增加了该证明的权威性。基于对公权力行为的信赖，该行为对相对人的权利、义务会产生实际影响，属于法院的受案范围。

案号：（2014）汀行初字第6号

审理法院：福建省龙岩市长汀县人民法院

来源：《中国审判案例要览（2015年行政审判案例卷）》

3.对相对人权利义务产生实际影响的行政证明具有可诉性——淄博市周村区南郊镇新庄村民委员会等诉淄博市周村区南郊镇人民政府行政证明案

案例要旨：行政证明如果对相对人的权利义务产生了实际影响，则该证明行为是可诉的具体行政行为，相对人可以对其提起行政诉讼。

案号：（2008）周行初字第39号

审理法院：山东省淄博市周村区人民法院

来源：《人民法院案例选》2009年第3辑（总第69辑）

4.行政机关出具的亲属关系证明系对原有事实作出的复述，未设定相对人的权利义务，不属于行政诉讼受案范围——王文、宜丰县公安局公安行政管理案

案例要旨：行政证明行为是行政机关为证实行政相对人权利或确认某种事实存在的行政行为，是行政机关依职权或依申请对法律上的事实、权利或关系作出的认定，行政证明行为不同于其他行政行为，其主要特征是具有证明性、事实认定性。案涉行政机关所出具的亲属关系证明是对原有事实作出的复述，该证明并未设定相对人的权利义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

案号：（2020）赣行终325号

审理法院：江西省高级人民法院

来源：中国裁判文书网 发布日期：2021-01-05

5.交通事故认定行为是行政证明行为，未创制新的权利义务关系，不属于可诉的行政行为——王锋生诉南靖县公安局交通警察大队道路交通管理案

案例要旨：交通事故认定行为是行政证明行为，在当事人之间并未创制新的权利义务关系，不具有法律上的约束力，不属于可诉的具体行政行为。

案号：（2020）闽06行终139号

审理法院：福建省漳州市中级人民法院

来源：中国裁判文书网 发布日期：2020-12-31

6.税务机关出具的纳税证明对相对人不产生权益影响，是不可诉的行政行为——杜娟、国家税务总局武胜县税务局税务行政管理案

案例要旨：证明行为仅仅对事实进行客观证实和明确，一般对相对人的权益不产生增加和减少。即行政证明对相对人不产生权利义务影响，故证明行为是不可诉的行政行为。税务机关出具的纳税证明对相对人不产生权益影响，不属于可诉的行政行为。

案号：（2019）川16行终6号

审理法院：四川省广安市中级人民法院

来源：中国裁判文书网 发布日期：2019-06-13

法信 ·司法观点

行政证明行为的可诉性认定

行政证明行为作为公权力机关参与私法的行为，是公权渗入私权的结果。它以政府行政权的公信力为基础，以介绍信、证明为载体，来确认原有已确定的行政相对人的法律关系或者法律事实的相关信息，进而促成和保护行政相对人权利的实现，同时也为相对人以外的第三人提供信息查询和交易基础。行政机关只需将掌握的行政相对人的信息予以复制、输出即可，不掺杂其他的意思表示，不需要再对证明内容进行判断核实。行政证明根据其不同功能可分为行政确认性证明和作证性行政证明。

作证性行政证明仅仅表现的是行政主体单方面对某些案件事实的人事，未经过司法过程中两造辩驳，因此能否作为证据使用及证明效力有待于法院的审查判断。根据证据规则，国家机关出具的公文文书优于其他书证，证明效力略高。当事人很难收集证据来推翻，或多或少地对相对人的权利义务发生一定的影响力或支配力。但正如交通事故责任认定、火灾事故责任认定不可诉一样，笔者倾向于作证性行政证明为不可诉行政行为。人民法院在诉讼中经审查，该行政证明与心证事实不一时，可以不予采信。

行政确认性证明明显不当的，行政相对人有权当场申请更正。若行政机关不更正的，相对人可以不履行法定职责为由起诉。确认证明往往会对相对人就业、知情、婚姻等产生影响，如果行政机关违法或者滥用证明权，必然给相对人带来利益上的损害，行政机关应依法承担行政赔偿责任。依据公安部与有关部委联合发布的《社会力量办学印章管理暂行规定》（1991年）[注：已失效]、《民办非企业单位印章管理规定》（2000年）[注：已失效]等，民办非企业单位刻制印章需凭主管行政机关的介绍信。最高人民法院认为，教育行政主管部门出具介绍信的行为对行政相对人的权利义务产生实际影响的，属于可诉的具体行政行为。

（摘自江必新主编：《行政与执行法律文件解读》2017年第11辑（总第155辑），人民法院出版社2018年版，第117~118页。）

法信 ·法律条文

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）

第二条　公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第一条　公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

3.《最高人民法院关于教育行政主管部门出具介绍信的行为是否属于可诉具体行政行为请示的答复》（〔2003〕行他字第17号）

辽宁省高级人民法院：

你院《关于大连市教育局出具介绍信的行为是否为具体行政行为的疑请报告》收悉。经研究，答复如下：

教育行政主管部门出具介绍信的行为对行政相对人的权利义务产生实际影响的，属于可诉的具体行政行为。

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