作者：田力男（中国人民公安大学法学院副教授、证据运用研究中心研究员）
内容提要：涉众型经济犯罪涉案财物具有证据和财产双重性价值，且在管理上具有特性。在该类罪涉案财物先行处置中应平衡证据保全与财产保全的关系。在兼有证据保全和财产保全的先行处置中完善先于立案的紧急止付制度，明确限定先于授权的紧急扣押程序；在终局性先行处置中完善先予返还、修改适用条件，并新增先予执行为补充规则；在过程性先行处置中细化完善委托经管涉案财物的制度。以上改革在财产性保增值、维护证据性价值以保障诉讼进行等方面需权衡并妥当处理，且均应新增相关主体对涉案财物产权申请司法救济的制度，并应配有具体保障措施和程序设计。
关键词：涉众型经济犯罪；涉案财物；先行处置
一、涉众型经济犯罪涉案财物及管理的特性
（一）涉众型经济犯罪概念的提出
涉众型经济犯罪不是我国刑法中的具体罪名，严格说不属于狭义法律概念。它可以被视为一种理论层面的归纳，是对某一类具有共性犯罪的概括。我国最早公开提出此概念是在公安部2006年11月23日召开的“涉众型经济犯罪专题新闻发布会”上，当时的界定是“涉及众多受害人，特别涉及众多不特定受害群体的经济犯罪。主要包括非法吸收公众存款、集资诈骗、传销、非法销售未上市公司股票等犯罪活动。”[1]此后，官方将此概念的界定更新为“基于同一法律事实、利益受损人数众多、可能影响社会秩序稳定的经济犯罪案件，包括但不限于非法吸收公众存款，集资诈骗，组织、领导传销活动，擅自设立金融机构，擅自发行股票、公司企业债券等犯罪。”[2]
笔者认为，首先，学理上此概念本身不应封闭或绝对化，而应适时调整其内涵和外延，以适应社会各方面的发展、矛盾的变化和犯罪的新样态。2018年以来政法机关实践中又有“涉众型网络经济犯罪、‘套路贷’、非法集资、电信诈骗等新型经济犯罪”的提法。可见重要的是归类后理论研究能为司法实践提供有针对性的指引。其次，从整个刑事司法而非具体办案部门或管辖单位的视角，[3]目前涉众型经济犯罪至少应扩展至包括“电信诈骗”，因它既是侵犯财产罪，属于广义的经济犯罪（且为新型经济犯罪），又在波及面上达到“涉众”的侵害程度。最后，因实践中公、检、法等机关都未专门开辟涉众型经济犯罪的统计模块，而是以传统的各个罪名为单位处理数据。所以，以下部分主要基于实践中多发、影响恶劣且便于统计的非法吸收公众存款、集资诈骗、电信诈骗案件，提出亟待完善的“先行处置”方面的改革方案。
（二）涉众型经济犯罪涉案财物的特性
涉众型经济犯罪与其他犯罪的涉案财物在分类上是一致的，共性之处是都包括犯罪所得及其孳息、用于犯罪之物、违禁品、其他证据性财物。但涉众型经济犯罪涉案财物的特性也比较明显，主要有经济性和证据性两方面。在财产价值上其涉案金额大、来源广泛而分散，即必有犯罪所得且数额较大甚至巨大、其孳息一般也不同程度存在；[4]经济性上还表现为较多“转化型”的涉案财物、整体或复合性涉案财物、实物之外的财产权虚拟凭证，但案发后可被采取过程性处置（如查封、扣押、冻结等）的具有经济价值的却不多。在证据价值方面，作案工具类的涉案财物主要为办公或商用物品，如电子媒介物或信息的其他载体等。其本身无危险性，罕有违禁品。其中，查证经济活动的账目等大量书证不仅专业性较强，而且数量众多。
（三）涉众型经济犯罪涉案财物管理的特殊性
涉众型经济犯罪之中如非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪很多“被害人”因不同程度参与了相应犯罪行为而身份复杂，以至于出现应否返还“被害人”经济损失之争。但目前这类犯罪的“被害人”有很多是离退休的老年人或者无业人员，且多将几乎毕生积蓄进行“理财”投资或投入经营，一般血本无归时才案发。曾有国家默许传销骗局或类似的“投资”，当时该国有2/3的人口参与后失去全部家财，还引起动乱和数千人丧命，险些酿成政府垮台之灾。[5]可见，涉众型经济犯罪除了一般犯罪都需要解决的刑事责任之外，最大的矛盾是如何为“被害人”追赃挽损，安抚涉案的众多“被害人”，避免因其生计困难造成群体性事件，最大程度减少犯罪之后的连锁反应以及对社会的再生危害，维护社会秩序的安稳。这也是现实中不能回避的法律效果与社会效果的兼顾和统一问题。所以，涉众型经济犯罪涉案财物管理的特殊性表现为：首先，该类犯罪的涉案财物的财产性价值更受关注，不但应对直接的犯罪所得采取相应措施，还应对孳息以及犯罪所得转化成其他物品或权利形态的财物采取必要措施，这是返还“被害人”、弥补其经济损失的源泉。其次，保管除了考虑证据的原始不变性、证据保管链完整闭合之外，还应侧重财物经济上的保值性、甚至增值性，以最大限度为追赃挽损提供物质基础。再次，保管的专业性更强，保管的延伸及处置活动中应合理平衡财产保全与证据保全的关系，特别是因先行处置作为达到保值性与增值性的关键，应改革先行处置制度以提前追赃挽损、化解矛盾。最后，对无财产性价值、仅作为证据的涉案财物因其可能数量庞大，保管中更应提高效率，处置中更应关注其“出口”问题。
（四）先行处置及本文拟探讨的范围
因笔者曾论证建设跨机关保管机构的具体方案以及保管时效等制度改革，[6]本文将专门就涉众型经济犯罪涉案财物中更具财产价值物品的先行处置这一具体制度改革进行论述。“处置”的含义及范围稍有争议。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》（以下简称“两办”《意见》）中提及的涉案财物“处置”措施比较广泛，基本跨越诉讼全程，包括查封、扣押、冻结等程序性行为，以及追缴、责令退赔等司法裁决及程序，但对先行处置仅界定为类似先行变现以保全经济价值的措施。笔者认为涉案财物的处置可分为过程性和终局性两类处置。过程性处置指对涉案财物的收集调取等侦查行为或送交、为侦诉审而调用等诉讼中的过渡性措施或先行变现等价值固定方式，从性质上类似诉讼证据或财产的保全以及为了推动诉讼进程的衔接行为。终局性处置，即诉讼终结（或针对涉案财物而言系终结性处理）时没收、返还（或责令退赔）、移交处理等。特定情况下诉讼尚未终结而针对涉案财物的先行处置既有过程性处置也有终局性处置。
本文的“先行处置”侧重于审前阶段的程序性行为，具体探讨：极特殊情况下针对涉众型经济犯罪涉案财物应完善先于立案的处置或先于授权的现场处置制度；对终局性或过程性的先行处置，应区别设置相应制度及程序；先于“已有制度和实践”的保增值性先行处置在涉众型经济犯罪涉案财物管理中，既是对保管的必要延伸，也是亟待完善的其他“过程性处置”。这些应成为该类涉案财物先行处置中最具特色和创新的改革内容。
二、先于立案或授权的处置
（一）对涉嫌电信网络诈骗案件相关账户的紧急止付
1.实践中的两种典型模式。第一，应申请而为型。2016年6月起通讯类诈骗涉案账户可被公安机关等采取“紧急止付”的处置措施，其依据为中国人民银行、工信部、公安部、工商总局联合颁布的《关于建立电信网络新型违法犯罪涉案账户紧急止付和快速冻结机制的通知》（以下简称“四部门”《通知》）。该通知主要规范报案申请紧急止付情况下公安机关与金融机构的协作处理。实践中，公安机关牵头联合各银行、电信部门及第三方支付平台等企业共同组成反电信网络诈骗中心。在此“四部门”《通知》发布前后，公安刑侦部门对电信诈骗涉案账户紧急止付多为被害人申请后在立案前采取，具体通过相应管理平台发布“紧急止付令”，金融机构审核信息一致后紧急暂停该账户接受支付直至48小时。据此，公安机关可延伸止付及于转账后的账户，相应增加每次延伸止付期，并于总止付期内作出立案与否的决定。立案后即可快速冻结。
第二，主动出击型。实践中经上级机关授权后有的地方公安机关与金融机构合作在反电信诈骗平台内成立查控中心，主动出击、紧急拦截被骗资金。当电信网络诈骗实施后（监控中有异常通讯并因此转账），公安刑侦人员发现转账发生且该账号已被“关注”或是之前“掌握”的，即主动采取紧急拦截措施，无需有人申请便拦截止付。[7]
2.紧急止付制度的价值评析。第一，从公民财产权保护的角度权衡利弊。如果从挽回被害人受损的经济利益、保护已经被骗和潜在受害者财产权角度，可用数据论证支持紧急止付制度。如2016年1至9月，全国公安机关侦破电信网络诈骗案件7.7万起，涉案4.3万人，总共为被害人避免47.5亿元损失，[8]在当年6月份后多是通过紧急止付制度实现，此前也有部分地区实施了该制度；又如当年3月至10月，东南地区某市与第三方支付中介企业合作建立了类似紧急止付平台，通过该平台公安机关破获1556起案件，紧急止付212万元；[9]再如西部某省截至当年上半年已经拦截骚扰电话呼叫5.55亿次，其中涉嫌欺诈类2.45亿次等。[10]上述的成效都能说明对电信网络诈骗案这种涉及不特定公众的经济侵财类犯罪通过紧急止付这一先行处置措施临时处置涉案账户，在打击犯罪、避免被害人经济损失、保护公众财产权等方面具有一定的优势。从相对方的视角，虽然公开的报道中罕见，但极可能存在的错误止付处置侵犯接受转账汇款人的经济利益的情况。理论上可能有出于主客观认识错误的报案、限制行业竞争对手的恶意报案或其他报复性报案等，再加上公安机关主动出击拦截认为属于电信诈骗的转账而可能出现的“好心办坏事”等情况，相对方的财产权就有被不当限制或侵害的风险。从公民财产权保护的角度权衡，并不能因可能避免的经济损失大于可能造成的经济损失就说明该制度具有正当性。正确的思路应该是考虑如何完善并具体设计相应措施，最大限度地预防错误、避免不应有的损失，以及提供救济途径挽回不应造成的损失。在此基础上才能证成该制度的正当价值。
第二，从正当法律程序的角度反思。从程序法定的角度，相关限权性刑事司法行为应严守事先生效的法律程序规范。上述于2016年6月生效的“四部门”《通知》的法律位阶较低，不属于全国人大或其常委会通过的狭义法律。而实践中突破该《通知》的一些临时措施更缺乏明确的立法性依据。从实质的正当法律程序角度，虽然在正式刑事立案之前采取强制性侦查措施缺乏传统的法理依据，但有必要在一定限度内突破法律并严格限定。首先，紧急止付的法律性质需要澄清。笔者认为从财产性权利被限制层面来讲，紧急止付与冻结具有同质性。前者针对某笔汇款或转账，暂时停止支付到账，理论上该账户在没被限制其他业务之前还可使用其他业务功能，甚至接收其他汇款或转账（只进不出），但实践中很可能被同时短期限制其他业务的正常使用（不进不出）；后者针对存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产，[11]在针对汇款的紧急止付或冻结时，该笔财产的状态都是被临时控制，不能由任何一方自由支配。两者区别主要在受控期间，紧急止付在没有延伸止付情况下为自止付时起48小时，[12]冻结汇款及每次续冻均以6个月为限。[13]可见紧急止付的本质具有冻结性，但限制时间的短暂凸显紧急性。其次，原则上紧急止付在立案前的初查阶段不应采用，例外为附条件的慎用；在犯罪预警阶段应禁用。[14]自我国《刑事诉讼法》规定立案程序以来，理论和现行法都原则上将限制个人权利的强制性措施的适用排除于立案之前。之所以说“原则上”，一方面我国个别单行法在危害性严重的特殊犯罪行为的嫌疑调查（即初查）中允许采用若干强制性措施，[15]况且《刑事诉讼法》本身有对紧急情况“先行拘留”现行犯先于“立案”的蕴含之意；[16]另一方面，随着实践中大数据的广泛运用，主动型“审查”（调查）增多，在初查阶段所取之证广泛适用于诉讼已经逐渐泛化，但有必要厘定在初查前后的公权力的边界及有限例外。但笔者认为，传统的理论应随实践的发展有所调适。一方面，涉众型经济犯罪本身对公众的财产权侵害较重，可能造成的危害面较广。引入短暂性、条件限制明确的紧急止付且局限于立案前、审查后的初查阶段的特定短期内，可作为例外允许。即有限适用的阶段应严格限定，有必要界分“初查”与“犯罪预警”阶段。另一方面，必须明确紧急止付的程序要件，即何种情况下才能作为例外进行适用，另外为在实质层面上达到与立案同样的限制公权的效果，可以考虑相关改革，具体将在改制措施中展开论述。
3.紧急止付制度改革的原则。（1）法律保留原则。公权机关对公民基本权利的干预应由立法机关制定的法律明确授权。其中，财产权无疑是基本且重要的公民权利。在涉众型经济犯罪，如电信网络诈骗中涉案账户往往接受转汇的金额比较大，公安机关在刑事立案审查阶段的初查中采取紧急止付在理论上应由狭义的法律授权规定。（2）比例原则。公权行使在依法原则基础上，还应选择对公民权影响最小的方式。在刑事诉讼中对侦查取证行为的要求具体包括以下四项递进性内容：目的正当、手段与目的匹配、谦抑、成本收益平衡。[17]（3）平衡保护与平等救济原则。笔者已论因“涉众”等原因，该类特殊的犯罪中“被害人”的经济利益保护尤为重要。先行处置的若干突破性改革也正是基于对被害人的挽损或免损。但同样需关照可能被刑事追诉者的正当权利保护，而且诉讼中及立案前的公权行为不当侵犯其财产权等合法利益的，还应考虑赋予其相应的救济手段。
4.紧急止付制度具体的改革措施。（1）应将紧急止付制度明确写入《刑事诉讼法》。目前，仅由若干部委联合发布的“通知”尚不够立法的效力。建议《刑事诉讼法》再修改时将紧急止付作为一项制度予以明确，并规定必要的条件和程序。具体的操作性问题可以留待司法解释、部门规章再补充，但宏观的制度及基本程序应在《刑事诉讼法》中明确规定。（2）明确限定紧急止付适用的阶段。即有限适用于立案前、审查后的初查阶段，而在“犯罪预警”相关活动阶段应禁用。需要明确（受案后或主动型）“审查”“初查”“立案”“预测警务”之间的阶段界限。“犯罪预警”（“高危预警”）是根据大数据建模分析后对犯罪等高危行为的预测预警，起到预防、发现、控制犯罪的综合效果。此种为“预测”进行的相关警务活动即“预测警务”，应主要集中于初查之前，体现在主动型审查活动中。关键的是区分“审查”与“初查”，按照相关解释或规定，初查启动的条件主要为“案件事实或者线索不明，需要经过调查才能够确认是否达到犯罪追诉标准”，[18]并在程序上经“办案部门负责人”批准实行。由此，上述总结实践中的主动出击型的紧急止付需特别划定适用的时机。公安侦查人员即使有了大数据的统计分析，对异常通讯处于关注状态时也无权采用紧急止付限制相关账户转入或转出存汇款；唯有在具体目标发生具体行为，如转账出现方后可进入初查阶段，才能有条件地适用紧急止付。（3）明确限定紧急止付的适用条件。“四部门”《通知》中罗列了被害人应向公安机关、金融机构说明或提供的相关信息，以及金融机构操作前的“核对一致性”审查标准，但缺乏公安机关签发紧急止付令而适用该制度的一般性标准。笔者认为应该将两类紧急止付适用的条件均规定为“有客观依据的怀疑”，理由是进行紧急止付最直接目的是避免或挽回被害人可能的损失，程序上的意义是“确认或取消怀疑”，以做出立案与否的决定。（4）完善紧急止付的程序要件。在具体程序改进中，最受关注的是权力制约问题。笔者认为，我国《刑事诉讼法》规定的立案程序虽然在世界范围内不多见，但客观上起到了制约公权的效果。域外之所以没有启动刑事程序的专门一道立案门槛，主要是因司法审查等事前审批措施对强制性侦查行为的约束性较强。我国立法缺失对侦查措施的司法性审查与授权制度，立案后也多由侦查机关内部不同权级审批与授权实施相应侦查行为。为了在实质层面上达到甚至超越立案限制公权的效果，可以考虑提高对紧急止付的公安内部审批权级或结合司法审查的方式进行，如一般情况事先呈报、紧急情况补报至上一级公安机关负责人批准；或紧急情况内部授权，事后报同级检察院审查。（5）完善紧急止付的救济措施。“四部门”《通知》只规定报案者需承担恶意报案对金融机构、接收户主应有的法律责任，同时程序上应签署“承诺承担相关的法律责任书”，但是其他主体是否需要承担相关责任未有明示。笔者认为，除此之外，收款方公民有权就报伪案后账户被止付所受直接损失要求决定采取紧急止付的公安机关、实施该措施的金融机构承担连带责任。其向公安机关或金融机构上级机关申诉、控告，或者向检察机关提出对公安机关的检察监督时只需提出初步线索或材料，进一步的“无责证明”（如公安机关产生怀疑的客观依据，金融机构执行紧急止付令的凭证、核对无误的根据等）需由被申诉、控告方完成。再者按照国家赔偿制度，其有权就公安机关的职务行为造成的财产损失申请国家赔偿，弥补经济损失。另外，上述情况中收款方公民还应有权通过民事诉讼要求报伪案者赔偿所受的间接损失，以及未获足额赔偿的直接损失。（6）其他相关替代措施。以上论述的紧急止付为法律层面的改革建议。但公安机关除了维护可能受到经济利益损失的被害方权益，还应从平衡保护、慎重执法、减少执法风险角度，在正当目的下，采取更加谦抑、执法成本更低的其他相关手段替代紧急止付。如接到报案后可告知报案人在紧急止付决定作出前，尝试紧急自救——通过给该账号的网上银行多次错误输密暂时锁定该账户的网上使用方式等。
（二）确立特定情况下的无决定书扣押，配套使用手机APP扣押
特定情况下的无决定书扣押有两类：第一，紧急情况下无决定书可扣押价值一般的物品。特定情况下允许现场指挥侦查者决定扣押源自刑事诉讼法、公安部现行规章的规定，[19]在先行拘留或逮捕的执行中遇紧急情况，[20]可无证搜查，并在此搜查中由现场指挥者决定扣押价值一般的涉案物品，且以不严重干扰正常生产或生活秩序为限。
第二，建议将上述“无决定书扣押”情况扩展至财物经济价值较高，不采取临时扣押达到证据及财产保全状态将会使被害人权益造成无法挽回的损失，且影响诉讼顺利进行，而临时扣押不会影响正常办公与合法生产经营的情况；再辅之以事后（24小时内）补报县级以上公安机关负责人审查，补办扣押决定书等相关手续。理由如下：首先，该类罪涉案财物中有些小型的动产或移动便利的大型动产、企业整体作为涉案财产之中的局部财物、电子产品类贵重物等兼具证据与财产价值，经济价值又比较重大，而且容易被藏匿、转移或者变现，这部分财物因经济价值较高成为保障被害人权益、进行追赃挽损或者对损失等额退赔的重要来源。如果非按照严格的报批程序，以扣押决定书为依据扣押，则较大经济价值的财物很可能被提前处理且难以挽回。其次，财产保全在附带民事诉讼中系法院有权采取的法定措施，但涉众型经济犯罪属于非法占有或处置[21]被害人财产而不允许提附带民事诉讼，只能追缴或退赔，[22]但不增加财产保全十分不利于判决后的法院执行，影响诉讼公正的实现。[23]再次，涉及正常办公和合法生产经营的经营性涉案财物不得临时扣押，甚至需要特殊的处置。最后，先行扣押属于临时的证据及财产保全，仍需及时补报有权机关审查。对未经补批或不批准的情况，相关权利人有权获得在此期间内的损失赔偿，救济途径同紧急止付中所提建议。
第三，对上述建议无决定书扣押的情况，应创新采用手机APP扣押的方式。具体实施程序除须满足《刑事诉讼法》的具体要求[24]之外，现场制作对涉案财物采取扣押的文书材料时，办案人员应当使用手机终端系统（手机扣押APP）现场制作，并以无线便携打印机生成书面清单以及“扣押待决定书”（待补报补批文书），办理准扣押等手续。这样既规范现场临时扣押、确保证据的效力和证据及财产保全效果，又以技术化方式固定书面凭证、对暂时无证扣押形成一定的制约，防止公权滥用和公民财产权受损。
三、诉讼终结前的终局性先行处置——先予执行返还被害人财物
（一）涉众型经济犯罪中先予返还被害人财物的现行规则与实践异化
包括电信网络诈骗在内的涉众型经济犯罪，在诉讼终结前对所管理控制的涉案财物中被害人财物先予返还的精神或制度在我国不同层级的法律规范中均有所体现。笔者梳理发现，虽然对先予返还被害人财物几乎都严格限定程序要件，但对于电信网络诈骗的先予返还相对宽松，对其他涉众型经济犯罪的先予返还则相对保守。相关法规完善细化的简要过程如下：2011年专门针对诈骗的司法解释规定相关涉案财物于案发后“权属明确则应发还、不明的将按比例发还”；[25] 2014年相关意见表明该类涉案财物一般在“刑事诉讼终结后返还”，排斥民事诉讼、跨区分案办理的按统一方案处置；[26] 2015年“两办”《意见》以“权属明确”“不损害他方利益”“不影响诉讼进行”为及时返还条件；[27] 2015年公安部贯彻“两办”《意见》，对返还增加“实体事实查证属实”“证据证明权属明确、无争议”等前提，且进行证据固定措施（登记、拍照或录像和估价）；[28] 2016年中国银监会、公安部专项通知赋予电信网络类犯罪的被害人申请返还冻结的涉案资金，返还标准为其合法财产“权属明确无争议”；[29] 2016年相关意见重申合法财产“权属明确”的及时返还规则；[30] 2018年最高人民检察院、公安部对经济犯罪办案最新规定要求公安机关对涉案财物除法定例外“不得在诉讼终结前处置”，对涉众型经济犯罪的涉案财物原则上“统一资产处置”，[31]对诉讼终结前返还的具体条件和程序吸收汇总了之前的相关规定。
以上规则虽然尚未被正式的立法吸收，但整体上基本符合诉讼规律。其他涉众型经济犯罪的涉案财物归属主体复杂，案发时可能尚未全部查明，且不够足额退赔潜在广泛的被害人；而电信网络诈骗虽也有此情况发生，但案发时涉案账户还可能暂时面向单一受害主体而被紧急止付，涉案账户资金相对容易查明和确权，不妨碍其他权利实现或诉讼证据的固定。因而目前规则对电信网络诈骗更倾向于及时先予返还，且条件和程序相对简单；对其他类涉众经济犯罪涉案财物的先予返还条件和程序稍显复杂。
但实践中两类先予返还均呈异化，并未完全达到上述规则的预期。一方面，据个案报道和调研发现，电信诈骗案件紧急止付、快速冻结涉案账户后，被害人在侦查终结前甚至诉讼终结前想及时获返被骗财物却遇周折。如“全国类似事件不少受害人都在拿回钱上犯难……类似案例，在全国各地都有发生……很多被害人在庆幸及时冻结账户资金的同时，也要为如何取回自己的合法财产而不停奔波”。[32]另一方面，对其他涉众经济犯罪而言，办案机关则鼓励以变通方式，尽量在审前实现各种形式的先予返还或财产性价值保全。如据调研，实践中侦查人员希望通过先行变现返还被害人或以先行变现保全等形式为最终执行提供保障。其初衷是善的——为达到被害人获赔和被追诉人减少犯罪所得数额以减轻刑事责任的双赢，但客观上没有严格遵从既定规则。
（二）对部分实践异化的分析与具体应对建议
笔者认为以上实践中异化的种种倾向应具体分析，分析的前提除了价值判断之外，还应基于涉案财物属于种类物抑或特定物、涉案财物作为证据的作用以及所有被害人利益均衡、对后续诉讼进程的影响等。总体而言，涉案财物的经济价值较大、权属明确，被害人均查实或对已知的被害人权益影响重大，而以其原物展现的证据价值不大的应纳入先予返还的制度设计范畴。
1.电信网络诈骗类的紧急止付钱款不先予返还的分析与应对。电信网络诈骗中紧急止付的都为账户内的转账、汇款，应为种类物，不需在法庭质证中出示原物，确定返还的被害人后可通过其他方式将证据固定。该类涉案钱款作为证据对诉讼进行的影响主要取决于该案是否涉及其他未知的被害人，即犯罪事实中涉案账户款项权属是否全部清晰。当一个账户内的钱款涉众且有不特定的其他被害人或其他可能的，笔者认为只要申请返还者及其被骗金额能查实确证、返还的占比即能确定，仍应按比例先予返还；反之，则不能。综上，此类实践中的异化无正当性。笔者建议赋予此类被害人先予返还救济权，对应予返还而不执行的，被害人有权向公安机关申请复议、向其上级机关要求复核，或者申请启动检察监督；同时建议增加其向法院申请先予返还的权利。但如果向法院提出救济请求，被害人需要提供证据证明涉案账户内的钱款归属。至于出现先予返还错误的，相对人（如犯罪嫌疑人）或利害关系人的财产权救济问题前文已述。
2.其他涉众型经济犯罪先予返还涉案财物实践异化的分析与应对。其他涉众型经济犯罪返还涉案财物实践异化为先行变现或先行变现保全，具体表现为：如有的侦查人员对本应当查封、扣押、冻结的涉案财物没有采取相应管理措施，而是要求犯罪嫌疑人自行对涉案财物变现并返还被害人；有的侦查人员对犯罪嫌疑人按以上变现后的金额冻结在该嫌疑人账户或侦查机关设立的固定账户，待诉讼终结后处置；还有的促成犯罪嫌疑人以其合法财物变现后等值返还被害人等。第一类先行变现返还的问题在于犯罪嫌疑人自行选择先行（或按比例）返还的对象，涉及的其他被害人损失可能无法得到弥补，而且侦查人员似乎为了减少麻烦而逃避对涉案财物保管或管理等方面的原有职责。第二类先行变现保全实质为先于诉讼终结的过程性处置，其把相关规范要求的特殊情况的财产保全泛化且交予犯罪嫌疑人自行处理。这种做法的问题在于可能损及涉案财物中特定物的证据性价值。另外，虽然犯罪嫌疑人一般有动力和意愿尽量退赔以折抵涉案金额，但前两类中侦查人员都把先行处置涉案财物的主动权让渡，仍有犯罪嫌疑人自行处置中转移涉案财物、隐匿真实价值，最终损及被害人利益的可能性。第三类做法比较符合现行规定，[33]但在涉众型经济犯罪中尚需侧重考虑涉众的因素。
综上，建议对先予返还制度补充完善，并增设先予执行制度，专门适用于该类犯罪对涉案财物的先行处置，具体制度构成及理由如下：
第一，建立司法审查制度。但从目前改革的可实施性角度出发，适宜交由办案机关决定，同时考虑如何制约侦查滥权、保障相关权利主体的救济。理论上诉讼终结前对涉案财物的先予返还性质上为对诉讼客体的终局性处理，应属司法终决的范畴。无论从实质上契合诉讼规律，还是从法治建设的长远发展或者与国际通行的诉讼规则接轨等方面考虑，未来都应对干预处分公民人身、财产等基本权利的诉讼内公权手段或措施进行预先的司法审查和授权。但是我国至少在此领域目前改革的趋势是强调效率，[34]这也从侧面反映出司法资源有限与案件负荷量重的矛盾制约了理想化的制度设计。我国若将审前对物的审查与裁决都交予法院，而不是对案情最了解的办案机关，确实难以满足先予返还及下文将论及的先予执行的迫切性需求。再者，国外也大量存在审前对公民财产甚至人身权先紧急处分，事后司法审查的规则与实践。如果从现阶段改革成本、实施效果与效率、规范实践并便于操作等角度考虑，不妨将先予返还决定主体规定为办案机关，再辅之以当事人的司法性救济权，类似事后司法审查的制约方式。因笔者已建议设立涉案财物的跨机关保管机构，[35]改革后具体保管职能已不再由侦查人员行使，但先行处置的决定权配置的底线是不能让渡给犯罪嫌疑人，包括变现、返还等决定，否则容易损害涉案财物的证据性价值而影响诉讼进行，且对所有被害人财产权也未能周全保护。综上，目前可行性较强的选择为办案机关决定，但当事人或相关权利人有权就此“不作为”或“乱作为”向法院提出司法救济申请，属于“针对刑事诉讼程序中侦控机关的公法行为专门设置的一项程序性救济手段”，[36]该程序相对独立，而且可考虑吸收国家赔偿制度的内核，合并为法院对审前错误处分相关涉案财物进行裁决赔偿的一种司法性终决制度。
第二，修改先予返还的条件。建议修改对涉众型经济犯罪先予返还涉案财物的条件，对“涉案款项”一般需权属明确且被害人人数确定方可返还或按比例返还已知身份的被害人；对“特定物”一般需权属明确且有证据证明系犯罪所得方可返还所有权人。但两种情况都需配套进行相应形式的证据固定，如影像资料的留存以备诉讼之需。
第三，增设“先予执行”制度。其适用理由及条件借鉴我国《民事诉讼法》中的相关规定，[37]达到对特定对象的特殊关照，彰显特殊群体基本人权保障和人道主义精神。当被害人人数不确定时，本金损失明确的被害人因本人或其系唯一抚养人所抚养者的基本生活（衣食住行）、就医、升学等所需，情况紧急不先予退赔执行将面临无法度过的生活或生产困境，可向办案机关申请对涉案财物先予执行。此时原则上按其本金损失占已知被害人损失的比例返还涉案款项。对于涉案物品一般不因此变现处理，以防影响后续诉讼进行。但应返还申请者作为所有权人的“特定物”。之所以也没有将“涉嫌犯罪事实查证属实”作为必要条件是因为“本金损失明确”至少有民事上的侵权或债权债务关系发生，为了生活或生产“救急”有先予执行的紧迫性；不变现处理涉案物品是考虑到其作为证据证明案件事实、确定刑事责任的重要性，以此平衡关照生产生活困难者与证据裁判下刑事办案保全证据的需求。当然如前所论，相关权利人（包括利害关系人）有权向法院提出司法救济申请，如果法院事后审查裁决不符合先予执行条件的，可令做出决定的办案机关承担相应的国家赔偿责任，办案机关有权向责任主体（如主办侦查员、主诉检察官等）追偿。
四、诉讼终结前的过程性先行处置——保增值性先行处置
（一）保增值性先行处置的现有规则
对涉众型经济犯罪的涉案财物在诉讼终结前还应采取保值甚至增值性的先行处置。保增值性先行处置是涉案财物保管的必要且合理的延伸。其中保值甚至增值性的托管、经营等创新方式可能先于“已有制度和实践”，甚至先于“权利人”作出经营策略选择等，亟待理论结合实务进行研讨。
笔者梳理相关司法解释或单行规定，2014年相关意见规定该类涉案财物中“易贬值及保管、养护成本较高的”[38]可先行以变卖、拍卖方式变现，价款保管至诉讼终结后处置。[39]2015年“两办”《意见》要求完善（过程性）先行处置程序。[40]2015年公安部为落实“两办”《意见》，修改涉案财物管理规定，侦查中“允许当事人使用”与“保值保管”的定位有利于办公和生产经营活动。[41]2018年最高人民检察院、公安部最新的关于经济犯罪办案规定首提对经营性涉案财物的委托代管，但“必要时，可以申请当地政府指定有关部门或者委托有关机构代管”[42]规定的比较原则，在借鉴域外经验、引入我国的同时稍显操作性上的欠缺。总体而言，此类规则在不断完善与进步。目的论上，对保障被害人财产权具有积极意义；价值论上，以财产保全达到物尽其值与使诉讼正常进行的证据价值之间取得了相对平衡。但实践中还是暴露出规则本身抽象与粗疏的不足。
（二）保增值性先行处置的实践虚化
1.实践虚化的现状。笔者在2018年度上半年集中调研了我国东、南、西、北等地从一线到四线的多个地市，总体而言实践中对涉众型经济犯罪涉案财物的过程性处置，尤其是保增值性先行处置尚处实践虚化状态。对涉案财物先行处置的地方具体操作性规范及典型案例目前整体上缺失。有的地方仅存在对涉案易腐坏个别农产品的先行变卖处置情况。还有地方的个别办案单位对生鲜产品先行变卖处置。先行处置细则方面主要在重复公安部现有规定。
至于委托第三方参与涉案财物管理与处置的问题，目前仅有个别地方执法实践有零星体现，也只局限在涉案机动车辆管理中引入部分第三方管理。如有的涉案车辆停放场地是公安机关自建的，由公安行政部门委托某公司安保工作人员进行看管，保证相关车辆的安全、不丢失。相关公司及人员只负担看管。公安机关与其是一种什么关系还未十分明确。虽然类似劳务关系，但能否定性为购买社会化服务仍有待澄清。
而在调研问及涉案财物的保值增值方面有何需求与经验时，多地公安司法机关表示此方面基本没有什么经验，相关规定及实践都处于探索阶段，罕有实际案例可循。基本的共识是某些领域有必要引入并强化保值甚至增值管理，比如在涉案车辆等价值易贬损的财物上需要保增值的可操作性制度等。
2.影响涉案财物先行处置的因素。涉案财物先行处置虽有比较笼统的规定，但实践中缺乏可操作实施的具体规则。如在涉众型经济犯罪案件中先行处置涉案物品或财产权利凭证往往可以保值、部分兑现退赔损失，但是先行处置的职权及责任不明。
影响涉案财物先行处置的因素概括起来大致包括：办案机关及工作人员有的感觉“费力不讨好”，担心如果过早处置不当，会惹责任上身、节外生枝；虽然《刑事诉讼法》中规定的目的有“保护人民”，但具体是为维护谁的利益而执法、由谁操作实施，现实中没人主动承担；客观现实因素是即使到了执行阶段公安机关一般也不参与实际拍卖，诉讼过程中更没有拍卖的经验，地方公安机关一般尚未制定拍卖的具体规则，这些都导致公安机关无法实施先行处置；[43]先行处置涉案物品本身特殊的专业性问题较多，且需要承担一定的不利风险，尤其是企业整体作为涉案财物的、不动产类、财产性权利凭证等处理比较难，如何实现法定的保值、甚至理想化的增值目标，迄今未有此方面先行处置的实务案例。总之，既无具体法律法规及可操作性细则，也无经验可循。
（三）保增值性先行处置难题的解决思路
1.将增值与保值一并规定于涉众型经济犯罪涉案财物管理法规的目标条款中，并适用于市场价值波动较大的涉案财物。涉案财物的保值是保护财产权的应有之义，我国现有规定也要求对易贬值物等采取先行变现之类保值措施，同时明确要求实现保值保管。[44]保值本身也体现出对保管机构技术性与中立性的要求。笔者曾论建立跨机关保管机构并建议由办案机关外的机构承担保管工作，且已论证具体改制方案，对保值问题基本给出了对策。[45]而通过保管增值看似超越了诉讼活动范畴却又在世界范围内较为多见。[46]笔者认为我国实践中目前应着力解决涉案财物保值问题，但增值应为趋势，尤其对比较特殊的涉众型经济犯罪，待配套制度完善后可考虑以增值为目标。增值作为涉案财物由第三方保管、经管后的重要衍生品可节约国家财政资金；增值所保护的财产权不仅包括物权，还有债权；保护对象覆盖当事人、案外相关者。如果能在涉案财物权属及实体处置确定前令其增值并最终用于上述目的，将使各方皆受益。虽然我国暂未规定增值，但财产价值最大化在该类犯罪的以下涉案财物中有实现的基础和现实可能性，如“复合性”、影响生产经营的企业整体性资产作为涉案财物的，以及价值波动较大的不动产、财产权利凭证等。反之，若不采取特殊的措施管理，不仅实现不了增值，有的在价值波动后甚至连保值也难完成。简言之，在涉案财物市场价值变动的过程中不及时先行处置可能导致“不增则贬”的结局。增值是一项专业工程，关系到财产权益及分配。在公检法保管或单独的中立政府方保管模式下，管理人员都普遍缺乏增值方面的专业知识和经验，不能胜任。可以预见，当社会化资本运营等机制、制度、具体机构更加成熟稳定时，交予专业机构或以保管方与社会方合作等形式管理某些涉案财物将有利于实现先行处置的增值目标。
2.健全解决涉案财物保值增值问题的制度，从主体建制角度，建议建立国有的涉案财物（资产）管理公司，同时鼓励市场设立不同行业领域的社会化涉案财物（资产）管理公司，以及开展PPP（Private-Public Partnership）项目。大陆法系有的国家专设国有机构委托国家信托投资公司经管涉案财物，国有机构自身也被司法机关委托经管涉案财物。[47]我国该类犯罪涉案财物先行处置中的前述种种困境即源自制度层面的缺失，虽然目前有国有资产管理公司，但主要业务范畴是对应接管、整合或配置国有银行的不良资产。笔者建议：第一，拓展国有资产管理公司的业务范畴，或从中分离出或者新设专门接管刑事涉案财物的国有资产管理公司；第二，针对该类犯罪不同类别的涉案财物所属行业领域，引导并鼓励市场设立分工更加精细化的社会化涉案财物资产管理公司；第三，建立涉案财物管理中的PPP项目，即政府和社会（私营）资本以“政府对社会资本竞争性选择、双方平等协商、绩效评价、社会资本获利”[48]等为要素开展合作。涉案财物的先行处置引入社会化的方式本质就是一种公权机关购买服务的活动，所以借鉴我国在公共服务领域已经推广并深入发展的PPP模式有利于涉案财物管理中公安司法机关以合同方式明确托管方的权责义等问题。
3.明确先行处置的委托方及其权责义。委托方的权责义一方面取决于其与托管方的托管经营合同条款，另一方面由其自身属性决定。委托方的确定至少有三种选择：一是办案的公安司法机关，二是笔者已经建议设立的跨机关专门保管机构，三是该保管机构所属的政府机关。笔者曾论，对涉案财物的过程性或终局性处置都是“对‘侦、诉、审’的必然延伸……其裁决权都应归‘侦、诉、审’的专门机关享有，保管机构不应有处置的裁决权，仅可将有权机关的处置决定具体实施或执行。”[49]另外，是否应仅将狭义的司法机关（法院）作为先行处置的唯一决定主体，笔者在前文也已论及，目前现实性与可行性兼具的选择为办案机关决定，同时赋予当事人或利害关系人就先行处置向法院提出司法救济申请权。最后也是该类处置最特殊的，对三机关实施过程性先行处置的权责义问题，笔者认为既然以保值、增值为管理目标，做出相应先行处置决定表面上是权力，实质上更偏向于职责、义务；而且选择保值或增值的变现契机需要专业化判断，比终局性先行处置更难做出恰当的时机选择。因而笔者建议对市场价值波动较大的特殊类涉案财物过程性先行处置的节点确定权应变通为以托管合同的形式委托给上述建议的托管方主体行使，但出现相关权利人申请司法救济时的责任承担主体应是相应的办案机关。当然，办案机关可以在托管合同中与托管方约定对方承担内部的追偿责任等。
4.规定几种特殊类别涉案财物保值增值具体措施。以下措施在实质处分涉案财物时皆需办案机关保证“权利人明确，并经其本人书面同意或者申请”[50]为前提，且有司法救济的权利申请和保障；相关权利人明确的，在托管后应及时书面告知。第一，对于大型动产且易贬损、需保养的，如机动车，建议由办案机关交付4S店等专业保养机动车的机构或者新建的涉案机动车专业管理公司托管。第二，对不动产类涉案财物的处置建议托管给物业公司或建成后的涉案不动产管理公司。第三，对于易腐烂变质的物品、各种鲜活物等建议委托给有资质的组织或单位管理。以上实物类托管的先行处置的具体手段可在托管合同中协定并授权，如出租并将租金储蓄继续获取利息，或对“保管成本—实物价值—收益”衡量后通过保管机构执行拍卖等。第四，对属于生产经营性的复合型企业整体资产，尤其是可能影响合法生产经营及扭亏为盈的，建议委托适格单位经营管理涉案财物，如2018年7月至今，我国百余家涉嫌非法吸收公众存款、集资诈骗等网贷平台“爆雷”后，政府处置P2P网贷“雷潮”对策之一是让四大国有资产管理公司介入、协助化解风险，具体措施包括收购债权与托管问题平台等。[51]第五，对权利凭证，如金融资产、有效期将至的票据等从专业精通与执行便利的角度，建议由金融机构对被冻结的相应账户背后的财产权利托管。至于上述托管的经费来源可以借鉴国外相关经验，理想状态是托管方从盈利中按托管合同协议比例自筹提取；当然对于没有增值空间的情况，建议托管经费仍主要从公安司法机关的财政经费中按托管合同支付。办案机关签订托管合同应统筹规划，既达到涉案财物本身保值以及适时增值的目标，又应符合基本的经济规律，为涉案财物管理领域的司法改革提供新机制。
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