国有企业的合规管理问题

作者：陈瑞华 来源：《中国律师》2019年第7期

2018年11月2日，国务院国有资产管理委员会发布了《中央企业合规管理指引（试行）》（简称《指引》），对中央企业和国有企业强化合规经营、构建合规管理体系，具有重要的指导意义。《指引》确立了中央企业合规管理的基本原则，确定了企业内部的合规管理职责、企业合规管理的重点、合规管理的运行方式以及合规管理的保障机制，初步形成了我国国有企业合规管理的基本框架。

一、企业合规的基本原则

《指引》确立了企业合规管理的基本理念。合规是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则、企业章程、规章制度以及国际条约、规则等方面的要求。在企业经营过程中，经常会面临各种各样的合规风险，这些风险是指企业及其员工因为不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济损失、声誉损失以及其他负面影响的可能性。为防范和控制合规风险，企业需要建立合规管理体系，这种合规管理主要是指以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训在内的有组织、有计划的管理活动。

《指引》赋予国有资产管理委员会指导监督中央企业合规管理工作的责任，在建立合规管理体系方面，中央企业要遵循以下四个方面的基本原则：

一是全面覆盖的原则，合规要覆盖到企业的各个业务部门、各级子公司和分支机构以及全体员工，并贯穿决策、执行和监督的全部流程。

二是强化责任的原则，将加强合规管理作为企业主要负责人的重要职责，并建立全员合规责任制，明确管理人员和所有员工的合规责任，并督促落实。

三是协同联动的原则，合规管理要与法律风险防范、监察、审计、内控和风险管理等工作统筹衔接，确保合规管理体系的有效运行。

四是客观独立的原则，严格依法对企业和员工进行客观评价与处理，合规管理部门独立履行职责，不受其他部门和人员的干涉。

二、企业内部的合规管理职责

《指引》确立了七个层级的合规管理组织，包括董事会、监事会、经理层、合规委员会、合规管理负责人、合规管理牵头人以及业务部门，并明确了各自在合规管理中的职责。不仅如此，《指引》还强调监察、审计、法律、内控、风险管理、安全生产、质量环保等相关部门，在各自职责范围内履行合规管理的职责。

董事会在合规管理方面的职责主要有：批准合规管理战略规划、制度和年度报告；完善合规管理体系；决定合规管理负责人的任免；决定合规管理牵头部门的设置和功能；决定合规管理重大事项；按照权限决定处理违规人员，等等。

监事会的合规管理职责主要有：监督董事会的决策和流程；监督董事和高级管理人员合规履职情况；对引发重大合规风险的董事、高级管理人员提出罢免建议；向董事会提出撤换公司合规管理负责人的建议。

经理层的合规管理职责主要有：根据董事会决定，建立健全合规管理组织架构；批准合规管理制度；批准合规管理计划，确保合规制度得到有效执行；明确合规管理流程，确保合规要求融入业务领域；即制止和纠正不合规的经营行为，按照权限对违规人员进行责任追究，等等。

中央企业设立合规委员会，承担合规管理的组织领导和统筹协调工作，定期召开会议，研究决定合规管理重大事项，指导、监督和评价合规管理工作。

中央企业相关负责人或总法律顾问担任合规管理负责人（通常称为“合规总监”），其主要职责包括：组织制定合规管理战略规划；参与企业重大决策并提出合规意见；领导合规管理牵头部门开展工作；向董事长和总经理汇报合规管理重大事项；组织起草合规管理年度报告。

法律事务机构或其他相关机构为合规管理部门（通常称为“合规部”），组织、协调和监督合规管理工作，其合规管理职责主要有：研究制定合规管理记挂、基本制度；持续关注法律法规变化情况，组织开展合规风险识别和预警，参与企业重大事项合规审查和风险应对；组织开展合规检查和考核，对制度和流程进行合规性评价，对违规行为责令整改和持续改进；受理违规举报，组织或参与对违规事件的调查，提出处理建议；组织或协助业务部门和人事部门开展合规培训。

企业业务部门负责本领域的日常合规管理工作，在本业务领域内组织、协调和监督合规管理工作。

三、企业合规的重点

在全面推进合规管理的基础上，《指引》要求中央企业突出重点领域、重点环节和重点人员，切实有效地防范合规风险。

合规重点领域主要包括：一是市场交易领域，提出反商业贿赂、反垄断、反不正当竞争，规范资产交易、招投标等活动；二是安全环保领域，突出防范安全生产、环境保护等合规风险；三是产品质量领域，完善质量体系，确保优质产品和服务；四是劳动用工领域，健全劳动用工合同管理制度，规范劳动合同签订、履行、变更和解除，维护劳动者合法权益；五是财务税收领域，在依法纳税、遵守税收法律方面防范合规风险；六是知识产权领域，在知识产权的注册、许可、转让以及商业秘密和商标保护等方面防范合规风险；七是商业伙伴领域，通过签订合规协议、要求作出合规承诺等方式，促使商业伙伴合规经营。

合规重点环节主要是制度制定环节、经营决策环节以及市场运营环节，在每个环节都要强化合规审查，确保制度符合法律法规和监管规定，经营决策依法合规，生产经营活动不违反法律法规。

合规重点人员主要是管理人员、重要风险岗位人员以及海外人员。对这些人员应当强化考核与监督问责，加大培训力度，加强监督检查和违规行为追责。

《指引》针对中央企业海外投资经营行为经常遇到的合规风险管理提出了一些特别要求：要求企业研究所在国法律法规和国际规则，了解海外投资的红线和底线；健全海外合规经营的制度体系，开展项目的合规论证和尽职调查，加强对境外机构经营行为的监控和规范；定期排查海外经营的风险状况，重点关注重大决策、重大合同、大额资金管控和境外子公司治理等方面存在的合规风险，及时妥善地加以处理。

四、合规管理运行的机制

通常情况下，一个完善有效的合规管理体系除了要有一个专业、权威和独立的合规组织体系以外，还需要有一个完备的合规管理机制。《指引》将这种合规管理机制分为两大环节：一是合规管理运行机制；二是合规管理保障机制。

合规管理运行机制主要包括合规管理制度、合规风险识别预警机制、合规风险应对机制、合规审查机制、违规问责机制以及合规管理评估机制。

合规管理制度主要是指全员遵守的合规行为规范，及时将外部合规要求转化为内部规章制度；合规风险识别预警机制包括全面梳理经营中存在的合规风险，系统分析这种风险的可能性、影响程度和潜在后果，对于较为严重的风险及时发布预警；合规风险应对机制主要是指对发现的合规风险制定预案，及时有效地加以处置，最大限度化解风险，降低损失；合规审查机制是指将合规审查作为制度制定、重大事项决策、重要合同签订、重大项目运营的必经程序，对于不合规的内容及时加以纠正和修改；违规问责机制是指畅通举报渠道，针对违规行为及时开展调查，按照明细的追责标准追究违规人员的责任；合规管理评估是一种确保合规管理有效性的机制，企业要对重大或反复出现的合规风险和违规问题进行深入调查，查找根源，完善制度，堵塞漏洞，避免类似合规风险的再度发生。

五、合规管理的保障机制

作为合规管理体系的另一重要环节，合规管理保障机制主要包括合规考核评价、合规管理信息化建设、合规管理专业化建设、合规培训、合规文化以及合规报告等方面的制度。

合规考核评价是指将合规经营情况纳入对各部门和所属企业负责人的年度考核，对所属单位和员工合规履职情况进行评价，并作为考核、任用和评先评优的重要依据；合规管理信息化建设是指通过信息化手段加强对经营行为依法合规情况的实时在线监控和风险分析，实现信息集成共享；合规和管理专业化建设是指建立专业化和高素质的合规管理队伍，在海外重要地区、重点项目应明确合规管理机构，并配备专职合规人员；合规培训是指建立制度化和常态化的合规培训机制；合规文化是指通过发放合规手册、签订合规承诺书等方式，加强合规意识，督促员工树立合规、诚信的价值观；合规报告制度是指在发生较大合规风险事件后，合规管理牵头部门和相关部门应及时向合规管理负责人、分管领导报告，重大合规风险事件应向国资委和有关部门报告。

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