完善我国现行侦查监督制度研究

完善我国现行侦查监督制度研究

一、我国刑事侦查监督制度的运行现状

当前，我国的侦查监督现状并不令人喜悦，诚如左卫民先生所言的侦查监督的具体职能运行效果较差，没能达到这一制度设计的应有目标。具体而言，我国侦查监督制度的运行现状表现如下几种情形：

（一）立案程序运行不规范

立案是刑事诉讼程序的发端，为了保障立案阶段的合法化运作，法律赋予了检察机关的立案监督权，检察机关可以对侦查机关应当立案而不立案的行为进行监督，然而现实的状况则是检察机关对立案程序的运行状况知之甚少，这种刑事立案的程序运行的不透明使得检察机关的立案监督的效力大大降低，同时这种监督的不力也在一定程度上成就了立案或不立案存在一定随意性的现状。

（二）侦查中诉讼权利被侵犯

在侦查程序中作为被追诉者的嫌疑人及其辩护人参与程度、诉讼权利的保障力度在一定程度上可以反映出该国的侦查法治水平，甚至可以说是一国法治程度的一个缩影。2012年修改后的刑事诉讼法在立法的层面上基本满足了嫌疑人和辩护人诉讼权利保护的需要。然而，在司法实践中侦查主体违法运作侵犯犯罪嫌疑人和辩护人诉讼权利的现象不在少数。例如：刑诉法规定了律师可以凭“三证”会见犯罪嫌疑人（危害国家安全犯罪案件、恐怖活动犯罪案件和特别重大贿赂犯罪案件除外），然而在实践中却出现了“变异”即侦查机关提出要对会见进行审查、限制会见的时间、借故拖延会见的时间等等怪象不断。除了会见权之外，律师的阅卷权也是频受侵害的诉讼权利之一。

（三）变相违法取证屡禁不止

证据问题可以说是支撑整个诉讼程序的支柱，侦查阶段对案件事实的查明是围绕证据问题而展开的，审查起诉阶段的审查判断的依据同样是以证据为指向标，在审判阶段的定罪量刑更是基于现有的证据而做出的。而侦查阶段是证据的获取和固定阶段，所以侦查阶段是否按法定的方式取证对整个案件的诉讼过程来说至关重要。就现有状况来看，侦查取证阶段的违法取证、变相违法取证现象大有屡禁不止的趋势。

（四）超期羁押现象很严重

为了控制对未决犯的超期羁押问题，刑事诉讼法对拘留和逮捕的期限做出了明确的规定，另外修改后的刑诉法还确立了监视居住的羁押替代性措施的地位。但实践中法律的规定经常被侦查主体违反和突破从而造成被追诉者超期羁押几年、甚至是十几年的案件也并非罕见。“根据最高人民检察院工作报告的统计，2003年开展超期羁押专项监督行动中共监督纠正侦查、审判环节超期羁押25181人”，超期羁押问题曾经被认为是刑事诉讼活动中的三大突出问题之一，即便是法治观念日益深入人心的当今社会，超期羁押现象仍然是大行其道。

（五）强制性措施适用不规范

为了保障侦查权的合法运行，防止侦查工作中的“失范”现象的发生，刑事诉讼法对侦查措施的适用，尤其是对一些强制性的侦查措施，规定了明确的条件和程序。尽管如此，实践过程中侦查机关在强制性措施的适用中仍然经常突破法律的规定，行使法外侦查手段的情形屡见不鲜。在一些基层检察院的强制性措施适用过程中的调查中发现：取保候审的适用一律都采用保证人保证的方式，并且保证人大多数不符合法律规定的保证人的资格。在所有的职务犯罪案件中，没有一起适用监视居住的强制措施，这样以来使得监视居住的羁押替代性举措无法发挥应有的作用，可见，侦查中强制性措施的适用存在着一定的随意性。

二、我国刑事侦查监督制度存在的问题

（一）立法层面存在的问题

1、侦查监督的立法规定粗疏

（1）现行刑诉法关于检察监督的规定过于粗疏

现行刑诉法在将侦查监督权赋予人民检察院的同时，由于对侦查监督的具体规定过于粗陋，尤其是在侦查监督的核心内容监督的范围问题上。这使得侦查监督的规定缺乏可操作性，难以发挥出监督的有力作用。侦查监督的范围问题关涉到一国对侦查权行使的控制力度的大小，同时也是反映一国法律体系完备与否的一面镜子。从我国现行刑诉法的规定来看，关于侦查监督范围的规定过于狭窄和空洞化，缺乏可操作性的具体条款，有些需要纳入侦查监督范围之内的侦查权运作却游离于法律之外。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》对侦查监督的范围作出了列举性的规定，但此种列举方式所确立的监督范围远远无法满足对侦查权规范化的需求。

综观《人民检察院刑事诉讼规则》列举的二十项侦查监督范围的内容，其都是对侦查机关实体性违法的规定，而对侦查程序性违法问题只字未提。众所周知，公安机关等侦查主体的侦查程序性违法不仅违背了程序正义的要求，更为直接的是侵害了公民的程序方面和有关实体方面的权利以及导致冤假错案的发生。在此种意义下，侦查程序性违法的监督是当下不得不考虑的一项重大课题。

（2）侦查阶段有关辩护制度的规定也显粗疏

一国辩护制度的发达程度在一定意义上可以折射出该国的人权保障的现状，大凡是关注公民权利的保障的国度，其辩护制度的规定无不健全。相较于修改之前的刑事诉讼法规定，现行法对侦查阶段辩护权的保障力度有所加强，规定了辩护律师可以介入到侦查阶段，但法律没有对辩护人在侦查阶段应当享有的权利做出详细的规定，尤其是在有效制约侦查权的权利性规定相当匮乏。更有甚者，律师在侦查阶段的执业安全保障的力度都不够，乃至出现侦查阶段侵犯辩护权行使现象后，有关控告申诉的路径设置和权利规定非常有限。这样不仅大大打击了律师介入侦查阶段的积极性，也使得在侦查阶段以辩护权制约侦查权的想法化为泡沫、幻影。

2、侦查权的设计过于强大

侦查权的设计是为了保障社会秩序的安定，追究违法犯罪者的相关责任的需要，所以从这个意义上来理解侦查权可以说是一种必要的恶。然而权力具有天然的侵略性和扩张性的特征，尤其是在侦查阶段这个权力侵犯公民权利的高发地带，合理界定权力外延的重要性是不言自明的。依据现行法的相关规定，我国的侦查权的设计过于强大，具体而言体现在以下方面：第一，侦查机关拥有除逮捕权外所有的强制措施的直接决定权和执行权，同时也拥有强大的强制性措施如搜查、扣押的决定权和执行权。第二，辩护权在侦查阶段的有限性进一步放大了侦查权。侦查阶段的辩护权的介入就是希望可以起到制约侦查权、保护嫌疑人的合法性权利的作用，然而我国法律赋予辩护律师侦查阶段的权利十分有限并且缺乏权利的救济性条款，这种辩护权的让位在一定程度上又强化了侦查权。第三，侦查阶段的权力监督无力。在现行的制度设计架构内，公安机关侦办的刑事案件的侦查工作的监督模式主要包括以下几种：第一，公安机关的内部监督。依据《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，在刑事诉讼中公安机关的内部监督是通过办案责任制、错案追究制度来实现的。第二，人民检察院对公安机关侦查工作的监督。人民检察院作为法律监督权的行使者，对公安机关侦查活动的监督是其应当履行的法定职责。无论是公安机关的内部监督还是检察机关的监督能够发挥的作用是十分有限的，这种监督的无力亦是侦查权强化的助推力。

二、司法层面存在的问题

（一）侦查监督意识滞后

从现实中的侦查监督工作的开展情况来看，侦查机关主动接受监督和检察机关主动监督的意识普遍缺乏，而且有些检察干警对何为侦查监督缺乏正确性的认识，将侦查监督与侦查活动的监督等同视之。没有认识到侦查活动监督只是侦查监督的一部分，正是由于这种认识的偏差从而导致了在从事侦查监督的实践中往往顾此失彼，进展严重失衡的现象的出现。除此之外，还有些检察干警对打击犯罪与保障人权的关系上缺乏正确的认识，片面的追求打击犯罪。在这种错误观念的指引下，其在从事侦查监督工作中往往只是一个过场的“走秀”并没有发挥出监督的应有作用。还有的检察人员对法律规定的公、检、法之间相互合作、互相制约的关系认识片面化，从而出现“制约不足，配合有余”的畸形现状，在这种强调配合而轻视制约理念下从事的侦查监督的效果可想而知。

（二）侦查监督相关工作机制设计不合理

1、侦检力量配置悬殊

从现行的侦检关系的格局来看，作为监督的主体检察机关的权力相较于被监督者的公安机关来说较为弱小。这种侦检力量的配置使得侦查监督很难发挥到监督的效果，历史的经验告诉我们任何试图以弱者制约强权的举动都将以失败而退场。除此之外，检察监督决定的刚性不足更加使得检察监督流于形式。刑事侦查监督权由于其纠正违法行为的属性而不可避免会侵害到侦查主体所谓的“利益”（其实是不正当利益或言不法利益），这样如果侦查监督的规定缺乏刚性的话，侦查监督的效果就完全依靠被监督者的自觉，任何一个有理性思维的人都不会认为这样的监督会产生多大的效果。《刑事诉讼法》第93条对不需继续羁押的处理情形和第94条不当强制措施的撤销和变更情况通知人民检察院的规定以及第98条公安机关将纠正违法情况通知人民检察院的规定，均只有应当通知的字样而无不通知会出现什么样的后果的具体规定。

2、检察机关自侦案件监督难以发挥预期效力

依据《刑事诉讼法》的规定，检察院自侦案件的监督权的主体为人民检察院自身，这样在检察院自侦案件的侦查监督上就存在着同体监督的问题。此时，检察机关就陷入了打击犯罪的追诉职能与保障人权的侦查监督职能冲突的尴尬境地。检察机关在刑诉中是代表国家对犯罪分子进行追诉的主体，其讲求的是打击犯罪的高效性，虽然法律赋予其对侦查活动的监督权，但在追诉犯罪的过程中侦查监督让位于侦查当属情理之中。

人民监督员制度是在强调规范司法行为的社会环境之下创设的一种新型社会监督制度。其目的是要通过加强人民检察院自侦案件的监督工作以达到规范司法行为、防范司法权的滥用、预防司法腐败现象的发生。同时也是对人民检察院同体监督的弥补性规定。人民监督员制度创设的初衷是好的，但由于其存在先天不足的缺陷而大大制约了其功能的有效发挥。制约人民监督员制度效力发挥的因素主要包括以下几点：第一，人民监督员的产生制度设计不合理。人民监督员制度作为破除同体监督的一大举措，在监督员的选任上要由人民检察院颁发证书，再加上监督员的费用也是有检察院负责的，这样一来，监督员的选任必然要受到检察机关的影响。这种类似“自己选人监督自己”的制度设计缺乏合理性的根据。第二，人民监督员制度缺乏法律层面的依据作为制度支撑。现行人民监督员制度运行的规范依据主要是最高人民检察院关于人民监督员的规定，从严格意义上说，此规定不属于法律的范畴而只是人民检察院的内部规定。由于人民监督员制度缺乏宪法、法律上的依据，规范先行可谓是法学问题研究的核心部分，且不论其正当性与否，其直接后果是监督员的监督的刚性不足，无法达到对检察机关侦查权合法性控制的目的。第三，人民监督员的监督不能产生实体性的监督效力。依据现行最高检的规定，人民监督员只可对违法、违纪情况以及队伍建设提出意见和建议以及要求承办部门补送材料，这些规定都只是程序性监督效力的体现。这种程序性的监督效力换句话说它只是对检察人员的行为产生提示、建议和警醒的作用，由于监督员的监督无法产生实体性的监督效力，从而大大削弱了监督的作用。

三、我国刑事侦查监督制度完善路径分析

（一）细化刑诉法关于侦查监督的具体规定

1、赋予检察机关对的侦查活动的知悉权

现行刑诉法只规定了检察机关对侦查主体侦查活动的监督权，而与其密不可分的检察机关对侦查活动进展情况的知悉权却并未规定于法律之中，从而在法律的层面上，检察机关不可要求侦查主体向其告知侦查工作的进展情况。出于侦查破案的需要侦查机关通常不会轻易透漏所办案件的情况，即便是检察机关对公安机关等侦查主体的侦查活动也往往处于不知情的“无知”状态。这样一来，监督者对被监督者的行为不知悉的情形下，便无从谈起对监督对象的监督。所以，本文主张在未来的刑诉法修订中赋予检察机关对侦查活动的知悉权，同时也应当规定检察机关的保密义务，这是出于侦破犯罪的需要。

2、侦查程序性违法应归入检查监督

在侦查阶段不仅存在着侵害被追诉者实体性权利的可能性，犯罪嫌疑人的诉讼权利同样面临遭受侵害的危险，所以，保障嫌疑人的程序性权利有着十分重要的现实性意义。在现行法律未将侦查程序性违法纳入监督范围的背景下，检察机关无法在公民权利受到不法侵害的同时予以及时的救济。所以本文倡议在未来的法律修订中将侦查程序性违法纳入侦查监督的范围之中，使得检察机关对公民的诉讼权利保护于法有据。

3、增设检察监督的救济性条款

检察监督的刚性较弱是现行侦查监督制度的一大软肋。由于，检察监督只规定检察机关对侦查机关的违法行径提出纠正意见和建议，而无侦查主体不纠正违法行为的后果。在增加检察监督的救济性规定时，本文主张引入程序性制裁。所谓“‘程序性制裁’是指在诉讼过程中公安司法人员因违反法定程序所要承担的一种程序性的法律后果”，与实体性制裁措施的相异之处在于程序性制裁是以宣告实施的行为无效的方式来追究违法者的法律责任的。将侦查主体违法诉讼程序实施的行为宣告无效从而使其徒劳无功，这样可以很好地抑制住侦查人员的程序性违法。

（二）树立正确的侦查监督理念

1、强化侦查监督的主动性理念

由于司法实践中存在的侦查监督缺乏主动性的问题，根源在于侦查主体及检察人员对侦查监督的必要性缺乏正确的认识。基于此，要做到强化监督的主动性就是要在监督者与被监督者之间树立起监督必要性的观念，一方面，可以通过教育培训提升相关主体的业务素质，转变其长期存在的错误认识；另一方面，可以通过改革新进检察人员和侦查主体的招录标准的方式来提升相关人员的素质，并且重视入职人员的培训教育。

2、树立尊重人权与打击犯罪并重的理念

我国的公安机关承担着打击犯罪、维护社会秩序的重大职责，检察机关是行使控诉权的法定机关，所以两者在追究犯罪的立场上是一致的。但检察机关又是侦查监督权的行使者，这要求检察机关秉持人权保障的理念。正如有的学者所指出的“侦查权是为了挽回犯罪对自由造成的损失，而侦查监督权就是为了控制、避免和挽回侦查活动对自由造成的损失。但我国的司法机关始终在人权保障和控制犯罪之间却更多倾向于控制犯罪” 。所以，检察人员树立起尊重人权与打击犯罪并重的理念，对于强化侦查监督工作亦具有十分重要的积极作用。

3、强调互相合作与互相制约并重的理念

刑事诉讼法在确立检察机关与公安机关相互合作关系的同时赋予检察机关对公安机关的侦查活动的法律监督权。这样一来，检察机关与公安机关的关系理想结构为相互合作与检察制约的并重，司法实践中却是“制约不足、配合有余”的窘境。而公检之间的关系在整个刑事诉讼中具有基础性意义，诚如盛丽娜所言“如果将审前程序看作一座大厦，公检关系就是这座大厦的基础，如果基础不牢，整座大厦就有崩溃的危险。如果将审前程序看作是一条河流，公检关系就是这条河流的发源地，如果发源地受到污染，整个河流就会变坏。”所以，理清公安机关与检察机关之间的关系尤为重要，检察人员只有在认清既要与公安机关配合，同时要加强对公安机关的监督，两者要并重、不可偏废其中任何一项。

四、构建中国特色的司法审查制度

（一）建立侦查权司法控制的基础

1、司法权的特殊品格是侦查权司法审查的法理基础

司法是指司法主体依照法定职权和程序将法律规范运用到具体案件的专门活动。虽然基于各种缘由司法体制在各国的发展不尽相同，司法权的较于立法与执法权所具有的独有品性却具有一致性，也正是基于司法的特殊品格使得司法权控制侦查权具有可能性。具体而言司法权的特殊品格包括下述几点：第一，中立性。司法的公正要求裁判者必须做到不偏不倚，且无涉双方的利益纠纷，这种司法的中立性使得其在侦查权的控制与公民权利的保障之间保持一种衡平状态具备可能性基础。第二，独立性。司法权是一种独立的权力形式，也正是这种独立性从而可以保障裁判者可以按照法律的规定做出公正的结果，独立是公正的一种保障。第三，终局性。司法权的运作具有最终裁判的效力即具有既判力，这种终局性使得司法权对侦查权的制约可以产生实体性的监督决定，相较于现行检察监督只能产生程序性的效力，侦查权的司法审查模式则更加强劲有力。司法权具备的上述特殊品格是构建侦查权的司法控制模式的法理基础。

2、非法证据排除规则的确立是侦查权司法审查的制度基础

继2010年“两个证据规定”出台以后，2012年的刑事诉讼法首次在基本法的高度确立了非法证据排除规则。非法证据排除规则是针对侦查主体违法取证行为做出的程序性的制裁方式，即通过宣告侦查活动取得的证据无效的方式来达到制裁侦查主体违法行为的目的。这种侦查权运行的事后审查方式的确立为侦查权司法审查制度的构建提供了制度性基础。

（二）侦查权司法审查的制度设计

1、司法审查的启动主体的界定

构建侦查权的司法审查首先就是要确定司法审查启动的主体。在确定司法审查启动主体时范围不宜过大，因为范围过大势必会造成启动权的滥用，这样不仅会严重影响侦查活动的有效进行也会造成司法资源的浪费。当然司法审查的启动主体更不宜过于狭窄，范围过小无疑会限制对侦查权的控制作用的发挥。基于此种考虑本文以为应当赋予嫌疑人及其近亲属、辩护人、被害人以司法审查的启动权，因为侦查权的违法运行将侵害到上述主体的权益，权利受到侵害是救济的前提即无侵害无救济。

2、司法审查制度的适用范围

确立司法审查的目的是通过对侦查权的制约以保障公民的合法权利，从这个目的出发，司法审查制度适用范围的确立应当以公民权利具有受到侦查权侵害的可能性为限。但司法审查的适用范围过大就不可避免的会影响到侦查的效率，所以，在确立司法审查的适用范围上应当坚持侦破犯罪需要的效率原则与制约侦查体现的人权保障原则的并重。基于此，本文以为司法审查的适用范围如下：（1）侦查主体实施的监视居住、拘留和逮捕的强制措施。（2）侦查主体实施的强制性措施如强制检查、搜查、扣押等。（3）侦查主体实施的秘密侦查、技术性侦查行为。

3、确立司法令状制度为原则

起源于英美法系国家的司法令状制度是指侦查主体实施的所有涉及公民权益的举动，事先必须取得一个不承担控诉职能的中立机构的批准。在我国确立司法审查制度也应建立起司法令状制度。侦查机关在侦查活动中需要采取强制措施的应当经过中立的主体法院的审查批准，当然为了同时兼顾效率原则，在确立司法令状制度为原则时应当设立若干例外规定，如可以考虑将无证搜查、无证逮捕等相关举措纳入法律明文之中。

4、完善以非法证据排除规则为核心的程序性制裁

虽然现行法已经确立了非法证据排除的规则，但目前的排除规则的适用范围还相当有限、不够彻底，这是立法博弈的一个产物。在未来的法律修订中应当不断完善非法证据排除规则的相关规定，确立非法证据的绝对排除原则，严格限制侦查机关及其工作人员的违法办案行径，继续强化对嫌疑人的合法权利的保障力度。

（作者作者：桂林单位：安徽省宿松县人民检察院）

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