公司法定代表人股东变更登记的性质及审查标准

公司法定代表人股东变更登记的性质及审查标准

[裁判要旨]民事行为与行政行为有时可能会发生重叠，甚至会发生冲突，此时需要厘清哪个行为应当纠正，哪个行为应当予以支持。行政性审查和认定多数属于形式上的审查处置，不能确保绝对的准确性，应当以民事行为的实质性审查为准。对于行政行为确实错误的，行政机关可自行予以纠正，亦可根据司法机关的民事裁决、建议予以纠正。

（一）案情介绍

2002年3月19日，第三人七重天公司经被告鄞州区工商局核准登记，注册资本1000万元，原股东为章宏军、章宇两人。其中章宏军出资900万元占公司股份的90％，章宇出资100万元占公司股份的10％。原告吴成彬于2005年5月19 日通过股权转让协议从第三人章宏军处取得公司50％股权，从章宇处取得公司的 10％股权，并担任公司的法定代表人，章宏军另40％股权转让给胡加远。七重天公司股东由章宏军、章宇两人变更为吴成彬与胡加远。2005年5月23日七重天公司向被告鄞州区工商局申请了上述股东、法定代表人工商变更登记，被告鄞州区工商局依法予以核准。章宏军、章宇与原告吴成彬、胡加远实际上是房地产项目转让，双方另行签订股权转让合同，约定转让款为人民币8400万元，合同规定了分期付款的期限和条件，原告仅支付了1000多万元，余款经第三人章宏军、章宇多次催讨未支付。后原告吴成彬与胡加远同意将股权再退回章宏军、章宇，原告吴成彬在杭州将身份证复印件签后交给章宇，由章宇回来后在股东会决议、股份转让协议上代签了原告吴成彬的名字。

2006年3月27日，七重天公司持加盖七重天公司公章、法定代表人签署的公司变更登记申请书、由章宇代吴成彬签署的关于股权转让的股东会会议决议、股份转让协议、按股东会决议修改后的章程、股东名录、新股东身份资格证明、公司法定代表人登记表等材料，公司加盖公章委托麻承东办理股权转让、法定代表人变更、经营范围等变更手续，向被告鄞州区工商局申请办理法定代表人及股东变更登记手续。鄞州区工商局经依法进行了审查，认为申请材料齐全、符合法定形式，作出了准予变更登记的决定。

原告吴成彬、胡加远于2005年5月23日从第三人章宏军、章宇处受让股权经工商登记变更为股东、法定代表人后，因未实际付清转让款，对公司未实际进行接管。对公司公章保管、法人营业执照正、副本被收缴变更之事一概不知。另一股东胡加远在股份转让协议、股东会决议上的签系其本人所签，且认可已退回其支付的转让款。

（二）起诉与答辩情况

原告吴成彬诉称：原告自2005年5月23日通过股权受让取得七重天公司的 60％股权，并担任公司的法定代表人后，从未自行或者委托他人于被告鄞州区工商局处办理股权转让及法定代表人变更事宜，2006年底经原告查阅被告鄞州区工商局的（在册）公司基本情况登记资料时，发现原告为七重天公司的股东身份及持有该公司60％之股份的事实已被更改为章宏军、章宇所有，法定代表人也变更为章宏军。原告确信现留于被告档案中自2006年3月19日以后的“吴成彬”签名均系伪造。原告认为，被告鄞州区工商局未按有关程序规定，在没有原告本人到场、没有原告授权委托书、没有原告身份证明文件、更没有原告本人签名的情况下，准予变更七重天公司关于原告的法定代表人、股东及股权的工商登记，违反了法律相关规定。故请求法院：1.撤销被告鄞州区工商局于2006年3月27日核准七重天公司股权变更登记行为；2.判令被告鄞州区工商局恢复原告吴成彬为七重天公司法定代表人、股东，持有该公司60％股权，并重新核发营业执照。

被告鄞州区工商局辩称，2倜6年3月27日，第三人七重天公司持加盖公司公章、法定代表人签署的公司变更登记申请书、原股东昊成彬签署的关于股权转让的股东会会议决议、股份转让协议、修改的公司章程、股东名录、新股东身份资格证明、公司法定代表人登记表等材料，公司加盖公章委托麻承东办理股权转让、法定代表人变更、经营范围等变更手续，向被告申请办理法定代表人及股东变更登记手续。被告依法进行了审查，认为申请材料齐全、符合法定形式，作出了准予变更登记的决定。核准七重天公司申请办理法定代表人及股东变更登记手续齐备、程序合法、适用法律、行政法规准确。故请求法院依法驳回原告吴成彬的诉讼请求。

第三人七重天公司述称，章宏军、章宇与原告吴成彬、胡加远实际上是房地产项目转让，双方另行签订股权转让合同，约定转让款为人民币8400万元，合同规定了分期付款的期限和条件，原告仅支付了10m多万元，余款经第三人章宏军、章宇多次催讨未支付。后原告吴成彬、胡加远同意将股权再退回章宏军、章宇，原告吴成彬在杭州将身份证复印件签名后交给章宇，由章宇回来后在股东会决议、股份转让协议上代签了原告吴成彬的名字，原告的转让款已退回了900多万元，尚欠其500多万元，原告吴成彬借故提起诉讼。故要求驳回原告吴成彬的诉讼请求。

第三人章宏军、章宇同意第三人七重天公司的陈述意见，要求驳回原告吴成彬的诉讼请求。

（三）法院裁决

宁波市鄞州区人民法院经审理认为：原告吴成彬是被告鄞州区工商局核准七重天公司登记变更申请的原股东和法定代表人，与被诉核准工商登记变更行为有法律上的利害关系，具有原告诉讼主体资格。被告鄞州区工商局是七重天公司设立时的登记机关，依照《公司登记管理条例》第26条规定，被告鄞州区工商局具有核准七重天公司变更登记申请的行政职权。行政登记行为的性质包括行政许可行为和行政确认行为两种，行政许可是为相对人创设权利和义务的行为，行政许可性质的行政登记是设权行为，工商登记中的企业法人设立登记属于行政许可性质的行政登记，根据《行政许可法》的有关规定，行政机关对属于行政许可登记事项的审查应采用实质审查。行政确认性质的行政登记是既有法律关系的记载和加强，使原有的法律关系产生相应的公示公信效力。《公司法》第32条规定： “有限责任公司应当置备股东名册，记载于股东名册的股东，可以依股东名册主张股东权利。登记事项发生变更的，应当办理变更登记，未变更登记的，不得对抗第三人。”可见，股权变更工商登记是一种对当事人股权变更事实的确认，属于证权性行为。行政确认行为是羁束性行政行为，行政机关在办理行政确认登记审查时，只负有形式审查义务，申请人申请登记的民事法律关系在实质上处于何种状态，不是登记机关作出行政行为时的审查范围。申请资料的真实性应由申请人负责。被告鄞州区工商局根据第三人七重天公司提交的、符合申请变更登记要求的申请资料，核准变更登记，符合法律规定。申请资料中的“吴成彬”签名是否真实，不属于办理变更登记行为时应当予以审查的对象。股权转让这一基础法律关系是否真实、有效，双方当事人可以另行通过民事诉讼予以解决。根据七重天公司提交的申请资料记载，第三人章宏军作为股权受让方出席七重天公司的股东会并被选举为执行董事，说明第三人章宏军已经成为七重天公司的法定代表人，章宏军以法定代表人名义签署公司变更登记申请书并不违反法律规定。申请公司变更登记是公司的行为，法律、法规并没有要求还需其他相关当事人到场，原告认为被告核准变更登记，没有要求原告等人到场，违反法定程序，无法律依据。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第（4）项之规定，判决：驳回原告吴成彬要求撤销被告鄞州区工商局于2006年3月27日核准将第三人七重天公司的股东由吴成彬变更为章宏军、章宇，法定代表人变更为章宏军的行政行为的诉讼请求。

吴成彬不服提起上诉。

宁波市中级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原判。

（四）争议评析

1.公司法定代表人及股东变更登记行为的性质

行政登记是指法定行政机关和法律、法规授权的组织根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。行政登记行为有以观念表示方式作出的行政行为，也有意思表示方式做出的行政行为。意思表示行为是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思，以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人的权利义务。而观念表示行为是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务，而要依赖法律规定或者法律事实对相对人发生法律效果。

由于登记机关表示方式的不同，登记行为的性质也随之不同。理论界对公司登记的性质一直存在着两种不同的观点，即行政许可说与行政确认说，两种观点难分伯仲的原因正是两者分别抓住了“公司登记”的某个侧面，而事实上从登记机关表示方式人手，就不难发现工商行政管理机关对公司登记中既有以意思表示方式作出的登记行为，也有以观念表示方式作出的登记行为。

以意思表示方式作出的公司登记如公司设立与注销登记等属于强制性登记的行政许可行为。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为，也就是说行政许可是创设新的权利义务关系的，属于行政许可的行政登记属于设权性登记。根据《公司法》第7条、《公司登记管理条例》第6条之规定，工商登记中的企业法人设立登记就属于行政许可登记，要取得公司法人资格，心须首先进行登记，登记以后才能获准从事特定的活动

以观念表示作出的公司登记如变更登记与备案登记属于不产生强制效力的宣示性行政确认行为。行政确认性质的行政登记属于对既有的法律关系的记载，登记行为只不过是以原有的法律关系为基础的一个附加行为，不会产生权利义务关系从无到有的变化，但却有加强原有的法律关系，如使原有的法律关系的变动得到国家的认可，或者使原有的法律关系具有相应的公示公信效力等。

《公司法》第33条规定：“有限责任公司应当置备股东名册，记载于股东名册的股东，可以依股东名册主张股东权利。登记事项发生变更的，应当办理变更登记，未变更登记的，不得对抗第三人。”可见，股权变更的工商行政登记只不过是对双方当事人股权变更事实的一种确认，也就是说工商行政管理机关依公司的申请所为的股权变更登记行为，只是在原有当事人股权转让行为之外的辅助行为，助其对外有公示公信效力，取得对抗第三人的权利。该变更登记行为并无创设股东资格的效力，属于证权性登记。根据《公司法》第33条第3款、《公司登记管理条例》第26条规定，法定代表人、住所、经营范围等发生变更而引起的变更登记，均属于工商行政管理机关依观念表示作出的证权性登记，属行政确认行为。

2．公司法定代表人及股东变更登记的审查方式

公司登记的审查方式，是指公司登记机关依法对公司登记事项进行审核、查验，以决定是否予以登记的行为和程序。公司登记的审查方式主要有两种，即形式性审查和实质性审查。形式性审查是指行政机关仅对申请材料的形式要件进行审查，仅限于审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式，对于申请材料的真实性、有效性不作审查。实质性审查是指行政机关不仅要对申请材料的形式要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。

由于《公司法》、《公司登记管理条例》等法律、法规并未对公司登记的审查方式作出明确规定，因此，在实践中工商行政管理机关应采用何种方式对公司登记事项进行审查，争议较大。但是，根据《行政许可法》的有关规定，行政机关对属于行政许可登记事项的审查应采用实质性审查。所以，工商登记机关对企业法人设立、撤销登记应采用实质性审查。

由于行政确认行为是行政机关依相对人申请而实施的行政行为，这种行为也是一种羁束性行政行为，即法律为该具体行政行为设定了详细、具体、明确的条件和方式等，行政机关必须依照法定的条件和方式作出，完全不享有自由裁量权。这就决定了行政机关在办理行政确认登记申请时，只负形式审查的义务，即是否给予相对人的行政登记取决于相对人的申请是否符合法律规定的条件。行政机关的职责在于审查申请人是否依法提交了申请登记所需的全部材料，申请登记事项有无违反法律的禁止性或者限制性规定，申请材料的内容之间是否一致等。只要申请人提交的申请材料符合法律规定，登记机关即应该依法予以登记。至于申请人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否真实、合法有效，则不在登记机关行政确认的审查范围之内。简言之，“形式合法”属于登记机关行政确认的形式审查职责范围，对申请资料真实性这一法律基础，依法应由申请人负责。

也有观点认为，对于行政机关的形式审查，行政机关没有对内容真伪进行辨别的职权，也仅表明其可以不承担法律责任，但必须承担行为被撤销的法律后果。我们认为，这样做是违反法律逻辑的。司法对于行政行为的审查应当以行政机关应有的职权和程序范围为审查对象。行政职权与行政责任密切相关，既然依观念表示方式作出的确认行政登记，行政机关没有辨别内容真伪的职责，就不应承担法律后果。因而，当登记行为被提起行政诉讼后，法院对行政确认登记的合法性审查也应遵循形式审查标准。

公司股东、法定代表人、住所、经营范围等发生变更，由公司作为申请人向工商登记管理机关提出变更登记申请，并由公司提交有关变更申请材料，工商登记管理机关对公司提交的变更材料依法应当推定其申请变更登记之愿望是真诚、善良的，其提交的登记申请材料应当是真实、合法的。否则，旨在稳定社会秩序、保障交易安全的行政确认登记制度将无法实现其应有的效用。在本案中，被告鄞州区工商局对第三人七重天公司提交的要求变更其股东、法定代表人的公司变更申请书及其相关材料时，有理由相信是真实的，其依形式要件规定审查后准予变更登记，符合法律规定。

3．对行政登记形式审查肯定性判决方式的选择

因为行政确认直接涉及民事主体的身份、权利义务和责任等内容，因此多与民事争议交织在一起。基于《人民法院组织法》框架下的审判分工，行政审判司法审查应当以行政机关的行政程序为主要审查对象，涉及登记内容的实质性问题应由民商事诉讼审查。

由于行政、民事诉讼的交叉，两种争议分别由民事审判庭和行政审判庭来审理，民事诉讼与行政诉讼在主体资格、审查范围、举证责任、归责原则、判决内容上都有根本的区别，这些差异容易导致两种争议解决结果的冲突与矛盾，不但造成了当事人诉累，又有损于司法的权威与统一。所以在行政裁判方式的选择上，必须考虑既判力对民事诉讼可能造成的影响。

我们认为，对此类行政确认登记案件，司法审查除了应以上述的形式审查为标准的有限审查为原则外，还应为行政登记行为公信力留一定的空间。因为变更登记行为一旦撤销，直接结果是经过登记的事项不存在了，但基础性行为并未被民商事审判确认违法或者无效，撤销变更登记后，如果自行恢复到前一登记事项，其基础已不存在，必然给企业的经营活动造成困难。更重要的是，由于登记行为的宣示性质和公信效力，一旦这些变更登记可以随意被撤销，势必造成登记信息连续性的中断，使得善意第三人无从判断该企业的行为合法性，造成社会经济秩序的混乱。

所以在公司法定代表人、股东变更登记中，如果登记机关尽到了形式性审查义务，或者登记机关审查上存在一定的瑕疵，但尚不足以撤销该行政登记时，就应当对行政确认登记做出肯定性判决。

（五）要点提示

法院审理行政确认案件所遵循形式审查的标准，是相对于行政登记机关在依法为登记行为时而言，相对于当事人而言，不应因为登记机关形式审查是真实的、合法的，从而认定基础性民事行为是真实的、合法的。在当事人之间，仍应进行实质性审查。如本案中第三人七重天公司提交的公司变更登记申请相关材料中“吴成彬”签字系伪造，是否足以导致转让行为无效，这种基础性民事行为是否真实、合法，具体审查应由民事审判庭进行。

这样就存在一个问题，如果登记行为是因当事人提供虚假资料而作出的，欠缺实质的合法基础，而登记机关又尽到了形式性审查的义务，人民法院判决撤销无法律依据，但人民法院判决维持该变更登记或者确认该登记行为合法，也是不妥当的。我们认为，为了避免后诉民事判决结果与先诉行政判决不一致，对在行政审判中发现申请人申请变更登记存在瑕疵，其民事行为可能无效或者可能被撤销的，人民法院应当按照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第（4）项之规定，采用驳回原告诉讼请求的裁判方式，而不宜维持被诉行政登记行为或者确认登记行为合法，同时告知当事人对基础性民事行为的争议可以提起民事诉讼，这样的话，登记机关可以根据民事判决确定的权利义务关系自行撤销其登记行为。

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