“裁执一体化”财产保全的逻辑与改革

刘君博：中央财经大学法学院讲师

引言

随着最高人民法院下发《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，解决执行难已经成为各级人民法院在全面推进司法体制改革背景下的中心工作之一。作为《工作纲要》中明确列举的用以解决执行难的工作机制之一，财产保全被赋予“以保全促调解、促和解、促执行，从源头上减少进入执行程序的案件数量，降低申请执行人权利落空的风险”的重要期待。“执行难”作为一个问题被正式提出大约始于20世纪80年代后期，时任最高人民法院院长郑天翔在1988年向全国人大做工作报告时首次提及，经济审判工作中最为突出的问题是判决难以执行。无独有偶，当年最高人民法院工作报告中明确提出解决执行难的唯一方案就是及时“采取诉讼保全措施”，为执行创造条件。作为最高人民法院较早提出的用以解决执行难的重要工作机制，财产保全在司法实践中的运行情况究竟如何、是否对解决执行难有所助益仍需要进一步加强研究。

一、“裁执一体化”：财产保全的程序操作

财产保全制度的预设功能主要是在债务人尚未有防备的情况下，通过快速控制财产的方式确保将来生效裁判的实现。实践中，只要财产保全裁定能够得到顺利的执行实施、查控到足额财产，那么，本案诉讼便更容易通过和解、调解等方式化解，进而从源头上减少进入执行程序的案件数量；退一步来说，即便本案诉讼未能通过调解等方式妥善化解，由于查控到了足额财产，将来生效裁判的执行一般也较有保障。

所谓“裁执一体化”模式是以有效查控保全对象作为贯穿财产保全立案、审判、执行实务操作的主要目标，财产保全案件的审理更加侧重于判断财产保全裁定有无执行到位的可能；财产保全立案、审判、执行的程序构造也因此更为紧密和集中。2016年底公布并实施的《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》的部分条款可以被视作对实务中“裁执一体化”模式的接纳和确认。

二、“低水平”均衡：“裁执一体化”的运行效果

与“裁执一体化”模式在个案程序操作层面带来的种种“优点”形成对照的是，财产保全制度的整体运行却陷入了一种“低水平”均衡状态。仅就直观现象考察而言，多数基层、中级人民法院财产保全案件收案数量在同年度新收一审民商事案件中的占比一般为10%左右。易言之，在全国范围内执行新收案件数量快速增长、清理执行积案反复推进的背景下，财产保全案件的收案数量占比使得其在多大程度上发挥了“解决执行难”的作用颇令人生疑。

首先，“低水平”均衡意味着“裁执一体化”模式在相当程度上抑制了当事人或利害关系人对财产保全制度的必要需求。特别是在民商事执行收案数量保持高位、可以申请财产保全的金钱或财产给付案件又不限于借款合同纠纷的背景下，一个保守的推断是，全国范围内有申请财产保全可能性的民商事案件占比理应高于现有水平。再者，与抑制财产保全申请需求直接相关的就是，“低水平”均衡状态表现为立案、审判机构对财产保全申请应出书面裁定而不出裁定的现象并非鲜见。最后，“低水平”均衡状态的另一重要表现就是“裁执一体化”模式下查控保全对象的执行效率“不高反低”。“裁执一体化”模式虽然在个案层面上节约了法院的司法资源，使得执行实施更有针对性，但因为财产保全案件的“低申请率”、“低裁定率”，在整体“减少进入执行程序的案件数量”以及解决执行中“找物难”的意义上，财产保全制度却未能发挥其应有作用。

三、制度逻辑：“低水平”均衡何以形成

考虑到“裁执一体化”模式能够得到制度利用者——当事人或利害关系人以及法院自愿或非自愿地普遍接纳而未引起强烈的反弹或不满，进而形成“低申请率、低裁定率、低执行效率”的“低水平”均衡状态，我们仍有必要进一步探寻财产保全“裁执一体化”模式运行的现实基础，发掘“低水平”均衡达成背后的内在逻辑。

(一)低申请率——为何不申请财产保全

立足于财产保全申请人的视角，当事人或利害关系人不愿意申请财产保全首先可能意味着财产保全对其实现权利并无必要性。不过，考虑到近年来新收执行案件数量的快速增长，以及最高人民法院不断强调通过信息化建设、执行体制改革等解决被执行人及责任财产查找难等问题，大抵还是可以得出实务中确有扩大适用财产保全制度现实需求的判断。那么，问题就转变成财产保全案件的“低申请率”何以形成？

实务中法院在审理财产保全案件时主要关注的是申请人能否提供符合要求的担保和明确的财产信息或财产线索，保全必要性反而处于一种“次要”或补充性地位。对于当事人或利害关系人而言，在提供担保“门槛”显著降低的情况下，其提供明确的财产信息或财产线索的能力实际上决定了法院能否受理财产保全申请。提供财产信息或财产线索并非是《民事诉讼法》所规定的申请诉前或诉中财产保全的必备要件。“裁执一体化”模式以“明确的财产信息或财产线索”作为财产保全案件的主要审理对象之一，导致了立案、审判标准的“高阶化”，使得财产保全对于当事人或利害关系人而言变得“难以接近”。

(二)低裁定率——法院何以作出裁定

“裁执一体化”模式之下财产保全案件的“低申请率”在相当程度上已经决定了法院作出财产保全裁定的绝对数量不会太多。随着引入财产保全责任险，担保提供在财产保全审理过程中的重要性已经显著降低。在财产保全案件审理过程中，围绕着是否应当出具保全裁定，“保全必要性”与“明确的财产信息或财产线索”之间的关系还有着更为丰富的展开。

在“合理”抑制申请动机的基础上，“裁执一体化”模式以财产信息的明确性作为主要审理对象，同时，根据具体个案需要以及司法政策变化适度地对保全必要性进行扩张解释或将其“转化”为职权探知财产信息的正当性基础，从而确保“低裁定率”不会遭致更多质疑。

(三)低执行效率——法院可否做得更多

“裁执一体化”模式对于财产信息或财产线索明确性“执着”坚守是有意义的，因为若无明确的财产信息，则保全裁定很难执行到位，申请人的权利实现亦无法保障。《关于办理财产保全案件若干问题的规定》对开放网络执行查控系统、乃至降低提供财产信息要求的态度如此“暧昧不清”并非单纯地避免陷入“能力越大、责任越大”的困境可以解释。

临时性救济程序对效率价值的追求决定了其自身制度设计中必然存在程序保障和正当性不足的“先天顽疾”。“裁执一体化”模式本身使得提供明确的财产信息或财产线索、符合要求的担保已经取代申请保全的必要性、申请人的胜诉可能性等内化为财产保全案件的主要审理对象，在普遍引入财产保全责任险和担保公司的背景下，倘若法院再“不设门槛”地协助申请人查询财产信息或线索，那么，财产保全执行无异于成为申请人的“私人讨债工具”。在“裁执一体化”模式的立案、审理阶段，要求申请人一般性地承担提供财产信息的义务构成财产保全裁定得以作出并执行的重要正当性基础。法院依申请调取相关证据、出具协助调查函等只能作为“例外”，发挥补充性作用。

四、打破均衡：技术革新与司法体制改革的双重契机

“裁执一体化”模式所形成的财产保全制度“低水平”均衡状态固然有其内在逻辑和合理性，但基于向当事人提供基本的程序保障以及实现促进财产保全制度运行回归规范目的的考量，打破“低水平”均衡、改革“裁执一体化”模式势在必行。

随着法院“一性两化”执行工作的推进，打破“低水平”均衡的“技术条件”其实已经具备。在司法体制层面，法院内部职权配置和人员分类管理制度改革将重塑权责关系，继而形成打破财产保全制度运行“低水平”均衡状态的外部组织条件。具体而言，随着深化司法体制改革的不断深入，各地基层人民法院、中级人民法院普遍推行了两项深度改变法院内部权责关系的改革：一是执行机构设置的相对集中和垂直管理；二是员额法官、司法辅助人员、司法行政人员的分类管理。

五、回归规范：“裁执一体化”的改革路径

财产保全看似仅仅作用于广义“执行难”中的“找物难”这一“局部”问题，但却对评价整个执行工作效果乃至司法公信力具有决定性意义。网络执行查控系统等信息化建设成果与深化司法体制改革重塑的法院内部权责关系仍需与财产保全制度自身的程序规范紧密对接，方能真正实现对“裁执一体化”模式的根本性改革。

(一)坚持程序分化，明确法院内设机构的职能分工与人员权责

财产保全制度层面的立、审、执分立是落实程序分化，从根本上改革“裁执一体化”模式、打破“低水平”均衡运行状态的基础条件。只有明确内设机构的职能分工、准确界分各类审判人员的权责，才能促使财产保全的具体程序操作回归各自的功能定位，高效、有序地衔接。

(二)拓展查明财产信息的途径，明确被申请人的财产报告义务

为了切实提高财产保全案件的执行效率，仅仅依靠申请人提供财产信息或财产线索是远远不够的。在明晰机构分工和人员权责的基础上，构建财产信息查明的制度体系是促使财产保全制度运行向规范目的回归的关键所在。

(三)激活保全救济程序，充实财产保全立、审、执程序的正当性基础

财产保全制度对效率价值的追求使得其自身制度设计存在程序保障和正当性不足的固有缺陷。降低财产保全的申请门槛、多渠道查明财产信息以及采取分段集约执行的方式提高执行效率并不意味着对被申请人程序保障的忽视；相反，财产保全立、审、执程序分化和高效运转恰恰需要通过激活保全救济程序来充实正当性基础。相较于对保全必要性不争执的解除保全和作为事后救济手段的损害赔偿之诉而言，复议程序和执行救济在“正当化”财产保全审理以及执行实施方面的意义更为显著。

结　语

“裁执一体化”程序操作模式的形成是我国民事司法实践发展和变革中的阶段性产物。随着技术条件的发展、执行体制重塑以及法院内部人力资源配置的重组，打破“低水平”均衡状态、重构“权责对应”的财产保全良性运行机制的时机已经具备。虽然《民事诉讼法》的根本修正在短期内尚且无法启动，但充实财产保全案件审理的正当性基础、进一步丰富财产信息查明的手段并完善相关配套制度足可有力促使财产保全制度运行向规范目的回归。财产保全也可以为解决执行难发挥应有之功效！

文摘来源:《中国法学》2017年第5期

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