加快提升行政规范性文件法治化水平助力高质量法治政府建设

李程（北京市西城区司法局党组书记、局长、二级巡视员）

行政规范性文件是我们国家行政规范的重要组成部分，在行政管理实践中发挥着重要作用。一方面法律、政策的顶层设计，需要我们政府、尤其是基层政府，以文件的形式加以细化落实；另一方面，制发规范性文件也是立法活动在特定领域、特别地域的重要探索，因而成为我们行政实务中的重要活动。与此同时，行政规范性文件，也就是我们老百姓常说的“红头文件”，与市场主体的行为、老百姓的生活有着最为直接的联系，行政规范性文件合法与否，关系政府和行政机关形象和公信力，关系法治政府建设水平，关系营商环境，更直接关系群众切身利益。

近年来，北京市行政规范性文件各项管理制度不断趋于完善，对规范性文件的管理正在得到前所未有的加强，我们已经极少见到曾在很长一段时间里饱受诟病的违法文件、奇葩文件等现象。而在法治政府建设提档加速的今天，我们对行政规范性文件有了更高的要求，因此我们今天讨论“行政规范性文件法治化与高质量建设”是非常有意义的。接下来我就西城区行政规范性文件的制度构建现状、实务层面的工作成效，以及未来我们考虑努力的法治化和高质量发展方向，与各位专家学者探讨。

一、行政规范性文件制度建设情况

一直以来，西城区将规范性文件管理工作作为推进依法行政、建设法治政府的一项基础工作。早在2011年，我们就出台了《北京市西城区行政规范性文件管理规定》，并结合在施行过程中出现的新问题，不断更新完善相关管理制度。2017年，出台了《北京市西城区行政规范性文件管理办法》，对规范性文件的起草、审查、备案、公开等工作都做出了更加具体细化的规定，尤其在文件中首次明确了对区政府行政规范性文件的“三统一”要求。即区政府行政规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布制度。

2020年，为落实《北京市行政规范性文件备案规定》和《北京市人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》的有关规定，我们修订出台了《北京市西城区行政规范性文件管理办法（2020年修订版）》，对制发文件需要履行的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序进行细化，进一步构建完善“重大决策预公开机制”、“专家会审机制”、“法治机构合法性审查机制”。

此外为了便于规范操作，我们还制作了《区级行政规范性文件审查备案工作流程图》，明确直观地介绍了规范性文件从起草制定阶段到合法性审查阶段再到决定发布阶段最后到报送备案阶段的全过程，并在西城区政府门户网站进行公示公开。

二、行政规范性文件管理机制落实情况

为了规范行政规范性文件管理工作，我们构建并落实合法性审查机制、备案审查机制，以及文件后评估、文件清理等各项管理机制，对规范性文件从起草到制发再到施行、废止实行全流程监管。

扩大公众参与，实行“重大决策预公开”机制。行政规范性文件是政府重大决策的重要载体，因此在文件起草阶段，要求除依法应当保密的外，规范性文件在上会审议前均要求向社会公开相关信息，拓宽公众参与渠道，并及时反馈意见采纳情况，相关结果同时在网站上予以公开，确保这些同群众利益息息相关的文件在起草过程中就充分征求公众意见。

严格制发程序，实行合法性审查制度。以区政府或者区政府办名义出台的规范性文件，由区司法局按程序进行合法性审查，并出具审查意见书。从2020年至今，西城区共发布十件政府规范性文件，均履行了合法性审核程序，提出审查意见建议30余条，并在发文后按规定向市政府和区人大履行备案程序。另外，我们在审查过程中注重发挥政府法律顾问团作用，积极组织政府法律顾问参与行政规范性文件合法性审查工作，重视法律顾问提出的意见和建议，有效降低了行政决策风险。我们还着重审查文件的合理性和文件制发必要性，避免同一领域的规范性文件效力相互抵消，甚至抵触冲突。

做好事后监管，开展备案审查工作。我们对政府部门发文以备案审查方式进行监督管理，近三年备案部门行政规范性文件33件。为有效推进备案审查工作，西城区政府还建立了部门规范性文件网上报备系统，实现部门规范性文件的网上登记、网上备案、网上审查，提高备案审查工作效率，并建立了合法有效、全面准确、公开权威、更新及时的规范性文件库，通过区政府网站向社会及时公开、动态更新，为群众监督查阅规范性文件提供便捷高效的渠道。

以规范性文件后评估、清理工作为抓手，做好文件管理“后半篇文章”。规范性文件经过严格程序出台，并不是一个终点，文件施行效果、是否需要政策调整、是否有继续施行的必要性，都需要进行科学充分评估。近三年来，西城区政府先后三次开展规范性文件实施情况后评估工作。其中2020年对区卫健委起草的《北京市西城区对计划生育特殊家庭成员开展帮扶工作的意见》（西行规发[2018]3号）开展了实施情况后评估工作，我们提出基于社会经济发展变化，政策中的经济帮扶力度需进一步加强等建议；2023年对西城区政府联合中关村管委会、北京金融街服务局共同制定并发布的《关于支持北京金融科技与专业服务创新示范区（西城区域）建设若干措施》（简称“金科十条”）这一金融领域的重要文件进行评估。通过规范性文件实施评估工作，检验文件中各项制度和程序规定的合理性、可行性，发现文件在实施过程中的问题，有针对性的完善制度设计和应对措施，切实提高制度建设质量，推进依法行政；开展文件清理工作，伴随着新法、新规出台，以及上级政策的变化，我们对行政规范性文件共组织了六次专项清理。

三、推进规范性文件法治化与高质量建设的工作方向

在加快实现法治政府建设率先突破这一目标过程中，我们的规范性文件管理制度和管理工作还存在许多需要提升的方面，在实务过程中我们也在思考，如何通过更为全面的制度构建和更行之有效的工作机制，加快推进行政规范性文件法治化与高质量建设，未来我们还要从以下几个方面再发力。

拓宽公众参与渠道提高参与力度。目前我们在文件制发过程中，主要的公开渠道是在政府政务门户网上公布征求意见稿，收集到的反馈意见有限、群众参与力度有待提升。未来我们将有针对性地拓宽群众参与途径，如对于同民生相关的文件，充分利用老百姓经常使用的微信公众号、微博号、短视频号等对外公开，线下采取听证会、调查问卷、实地走访等与老百姓接触面广的方式；对于同企业等市场主体相关的文件，探索在行业协会、商会等组织设立规范性文件制定工作基层联系点，以多种方式充分保障相对人在制定文件中的知情权、参与权、表达权和监督权。

创新规范性文件专家论证工作模式。针对实践中专家论证、重形式、轻内容、走过场的问题，我们考虑探索创新专家论证模式，将以往由决策承办单位、文件起草部门自行组织论证，逐步改进为由司法局与决策承办单位、文件起草部门联合组织论证；探索建立更为全面、综合、涉及各领域、各行业的评审专家库，由参与论证人员仅为起草单位和行业领域专家，改进为由行业领域专家及政府法律顾问组成的专家组、各相关部门单位、行政管理相对人代表等。通过丰富参与论证人员，更便于直观地发现问题、磋商问题、解决问题，保证决策和文件的合法性、科学性、专业性、可操作性，使其实用、管用、好用。

优化规范性文件后评估工作方法。政策在出台后需要随着社会发展、市场变化作出科学调整，过去我们往往由起草部门组织开展规范性文件后评估工作，效果比较有限，对文件施行取得的市场影响、社会效果等信息把握不够充分。未来我们将组织更为综合的评估活动，对文件的调整、修订、沿用、废止等去向提出更为专业全面的意见，用好政策后评估效果的“指挥棒”，也欢迎各位专家顾问为我们出谋划策，共同推进规范性文件法治化与高质量建设。

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