九、认罪认罚从宽制度适用的基本问题之关于社会调查评估

2019年10月24日，最高人民法院 最高人民检察院 公安部 国家安全部 司法部联合出台了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》。为便于实践中准确理解和适用该意见，《中国刑事法杂志》特邀最高人民检察院第一检察厅苗生明厅长和办公室负责人周颖撰文《认罪认罚从宽制度适用的基本问题》，对意见的制定背景、经过和主要内容进行理论阐释和适用说明。全文约三万字，为方便阅读，省却注释。全文参见《中国刑事法杂志》2019年第6期。

开展社会调查评估是适用认罪认罚从宽制度办理案件中的一项重要工作。对拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人进行调查评估，有利于提高量刑的准确性和科学性，也有利于执行机关提前介入了解情况，增强矫正措施的针对性和时效性。实践中，特别是在适用速裁程序的认罪认罚案件中，由于法律规定的审查期限短，案件运行周期快，就面临着司法行政部门作出社区调查报告的时间晚于起诉时间的问题。为解决这一问题，根据刑法和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《社区矫正实施办法》有关规定，对于可能判处管制、宣告缓刑，拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人，需要调查对其所居住社区影响的，人民法院、人民检察院、公安机关可以委托犯罪嫌疑人、被告人居住地所在的县级司法行政机关进行调查评估，也可以自行调查评估。也就是说，对可能具备缓刑适用条件的犯罪嫌疑人，由公安机关在侦查过程中直接委托司法行政部门进行社区调查，或者由人民检察院在审查起诉阶段对建议判处缓刑或者可能判处缓刑的，直接向司法行政部门委托社区矫正调查，由司法行政部门提前开展调查，并将调查结果直接送达人民法院，从而节省文书往来的流转时间，提高办案效率。《中华人民共和国社区矫正法（草案）》已经第十三届全国人大常委会第十一次会议审议并向社会公开征求意见，为与《草案》相关规定保持一致，《指导意见》中将出具调查评估材料的主体表述为社区矫正机构。

（一）侦查阶段的社会调查

社会调查评估越早开展，对后续程序特别是速裁程序的顺利进行越是有利。犯罪嫌疑人认罪认罚，可能判处管制、宣告缓刑的，公安机关可以委托犯罪嫌疑人居住地所在的社区矫正机构进行调查评估。公安机关在案件侦查阶段应当核实犯罪嫌疑人的居住地，并在移送审查起诉意见书上注明。实践中，可能出现社区矫正机构无法在侦查期间出具调查评估材料的情况，对此，《指导意见》规定，公安机关在侦查阶段委托社区矫正机构进行调查评估，司法行政机关在公安机关移送审查起诉后完成调查评估的，应当及时将评估意见提交受理案件的人民检察院或者人民法院，并抄送公安机关。

（二）审查起诉阶段的社会调查

适用认罪认罚从宽制度的案件，人民检察院在向犯罪嫌疑人提出量刑建议时，不但要对主刑、附加刑提出建议，还要对是否适用缓刑提出建议。因此，及时开展调查评估是检察机关办理认罪认罚案件的一项重要任务。犯罪嫌疑人认罪认罚，人民检察院拟提出缓刑或者管制量刑建议的，可以及时委托犯罪嫌疑人居住地的社区矫正机构进行调查评估，也可以自行调查评估。具体操作需要注意三点：一是人民检察院所在地与犯罪嫌疑人居住地一致的，直接委托即可；二是人民检察院所在地与犯罪嫌疑人居住地不一致的，应联系犯罪嫌疑人居住地的县级人民检察院协助办理；三是委托调查评估应遵循级别对等原则，一般应通过县级人民检察院进行，相关人民检察院应做好协调配合，实现及时对接。关于调查材料的移送，注意把握两点：一是人民检察院提起公诉时，已收到调查材料的，应当将材料一并移送，未收到调查材料的，应当将委托文书随案移送；二是在提起公诉后收到调查材料的，应当及时移送人民法院。

（三）审判阶段的社会调查

被告人认罪认罚，人民法院拟宣告缓刑或者判处管制的，可以及时委托被告人居住地的社区矫正机构进行调查评估，也可以自行调查评估。实践中较为困惑的是如果判决前没收到调查评估材料，能否判处缓刑。对此，《指导意见》明确规定，社区矫正机构出具的调查评估意见，是人民法院判处管制、宣告缓刑的重要参考。对没有委托社区矫正机构进行调查评估或者判决前未收到社区矫正机构调查评估报告的认罪认罚案件，人民法院经审理认为被告人符合管制、缓刑适用条件的，可以判处管制、宣告缓刑。换言之，调查评估材料对于缓刑的适用虽然是一个主要参考因素，但并非提出缓刑建议和缓刑的依据，是否建议判处缓刑、是否判处缓刑，仍应结合案件的具体情况，以法律效果、社会效果的有机统一为基础。

（四）司法行政机关的职责

司法行政机关应当规范调查评估工作程序，加强工作衔接，对人民法院、人民检察院、公安机关委托进行调查评估的，应当按照要求认真调查，及时提交调查评估意见。受委托的社区矫正机构应当根据委托机关的要求，对犯罪嫌疑人、被告人的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。对于公安机关、人民检察院分别在侦查阶段和审查起诉阶段委托调查评估的，社区矫正机构在移送审查起诉后或者提起公诉后完成调查评估的，应当将评估意见直接提交受理案件的人民检察院或者人民法院，并抄送公安机关或者人民检察院。

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