生产安全事故的应急救援与调查处理

《安全生产法》第五章 生产安全事故的应急救援与调查处理　

《安全生产法》第六十八条 县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。

【释义】本条是关于地方政府应组织制定特大生产安全事故应急救援预案、建立救援体系的规定。

安全生产工作坚持“安全第一、预防为主”的方针，努力采取措施，千方百计地避免事故的发生，做到防患于未然。但是，由于各方面的原因，还不可能做到百分之百地避免事故的发生。作为生产经营单位，要遵章守制，按照规定做好安全生产工作。作为地方人民政府，一方面要依法履行安全生产监督管理职责，根据本行政区域内的安全生产状况，组织负责安全生产监督管理的部门及有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查；发现事故隐患，应当及时处理；另一方面也要做好一旦发生特大事故的应急救援准备，尽可能减少事故造成的人员伤亡和财产损失。因此，本条明确规定了县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内的特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系的职责。此外，有关行政法规也对地方人民政府的这一职责作了规定。2001年4月21日国务院发布的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》第7条规定，市（地、州）、县（市、区）人民政府必须制定本地区特大安全事故应急处理预案。本地区特大安全事故应急处理预案经政府主要领导人签署后，报上一级人民政府备案。国务院2002年1月发布的《危险化学品安全管理条例》第49条也规定，县级以上地方各级人民政府负责危险化学品安全综合监督管理工作的部门应当会同同级其他有关部门制定危险化学品事故应急救援预案，报经本级人民政府批准后实施。

《安全生产法》第六十九条 危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立应急救援组织；生产经营规模较小，可以不建立应急救援组织的，应当指定兼职的应急救援人员。

危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当配备必要的应急救援器材、设备，并进行经常性维护、保养，保证正常运转。

【释义】本条是关于对高危行业的生产、经营、储存单位应建立事故应急救援体系的规定。

一、本条第1款规定了危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的应急救援组织的建立和应急救援人员的指定，目的是为了保障危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的从业人员在事故发生时能及时得到救护，以尽可能减少事故造成的人员伤亡和财产损失。由于危险物品和矿山、建筑施工危险程度不一样，对应急救援组织的要求有所不同，因此，本条对相关单位建立应急救援组织的问题只作出原则性规定。至于危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立什么形式、多大规模的救援组织，应当按照有关规定执行。《危险化学品安全管理条例》第50条中规定，危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，并定期组织演练。对于生产规模较小，可以不建立应急救援组织的，应当指定兼职的应急救援人员。无论是专职的救援人员还是兼职的救援人员，都必须经过严格训练，符合要求才能担任救护人员。否则，可能会造成不必要的损失。

二、依照本条第2款的规定，危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位除应当建立应急救援组织或者指定兼职的救援人员外，还应当配备必要的应急救援器材、设备。《矿山安全法》第31条也规定了矿山企业应当配备必要的装备、器材。如井下急救站应设在井下调度室附近的硐室内，站内必须有取暖设备、急救电话、氧气袋、担架以及为通畅呼吸道、包扎、止血、固定等必须的急救设备和药品。地面急救站应装备复苏器、电吸引器、麻醉机、抗休克裤、充气止血带等急救器材和急救药品。矿务局、矿务医院都应有专用急救救护车，日夜值班，不得安排其他用途。车内应备有急救器材、药品箱和防寒品。这些必要的应急救援器材、设备，要进行经常性维护、保养，保证正常运转，以防止急救时不能正常发挥作用。

第七十条 生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。

单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。

【释义】本条是关于生产经营单位必须及时报告生产安全事故和组织事故抢救的规定。

一、本条以法律的形式，明确规定了生产经营单位对生产安全事故的报告和抢救义务。关于生产安全事故的报告和抢救，国务院最早于1956年5月25日就颁布了《工人职员伤亡事故报告规程》。经过多年的实践，1991年国务院又颁布了《企业职工伤亡事故的报告和处理规定》，具体规定了有关程序。国务院办公厅于1990年发布了《关于特别重大事故报告工作有关问题的通知》。之后，建设、铁道、邮电、化工、劳动等部门相继颁布了有关事故报告和调查处理程序的相关规定。《矿山安全法》第46条也明确规定，矿山发生事故后，事故现场有关人员应当立即报告矿长或者有关主管人员；矿长或者有关主管人员接到事故报告后，必须立即采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，尽力减少人员伤亡和财产损失。

二、依照本条规定，生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人，使本单位负责人及时得知情况，马上组织抢救工作。单位负责人接到事故报告后，应当按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得以任何理由隐瞒不报、谎报或者拖延不报。依照现行有关行政法规的规定，发生生产安全事故的生产经营单位应当按照下列程序作出报告： (1）发生重伤事故、重大伤亡事故，单位负责人必须按照《企业职工伤亡事故报告和处理规定》的规定，立即将事故情况，包括事故发生的时间，伤亡者的姓名、年龄、工种和职称，伤害程度，事故的经过和发生的原因用电话、电报或者其他快速办法报告负有安全生产监督管理职责的部门。 (2）特大事故发生后，依照1989年国务院发布的关于《特别重大事故调查程序暂行规定》，单位负责人必须立即将所发生特大事故的情况，报告上级归口管理部门和所在地地方人民政府，并报告所在地的省、自治区、直辖市人民政府和国务院归口管理部门。要在24小时内写出事故报告，报上述有关部门。特大事故报告应当包括以下内容：事故发生的时间、地点、单位；事故的简要经过、伤亡人数，直接经济损失的初步估计；事故发生原因的初步判断；事故发生后采取的措施及事故控制情况；事故报告单位。

三、生产安全事故发生后，组织抢救是生产经营单位的首要任务，要防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，组织抢救包括组织救护组织抢救和从业人员自救。如对于矿山企业来讲，抢救遇难人员是矿山救护队的首要任务。要创造条件以最快的速度、最短的路线，首先将受伤、窒息的人员运到安全的地点进行急救。在专业救护队没有到达之前，辅助救护队应迅速引导和积极救助遇难人员脱离灾区。专业救护队到达后，辅助救护队应积极协助专业救护队完成抢险任务。组织从业人员自救，对防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，作用很大。比如对于矿山企业，井下发生事故，现场负责人在保证安全的条件下积极投入临场抢救。如确实不可能消灭和控制险情，应根据当时的实际情况，组织井下人员迅速撤离危险区域。如果无法撤退，如冒顶或者被灾害阻碍时，应积极采取避灾措施，等待营救。

四、本条第2款同时还规定，生产经营单位负责人不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。事故现场和有关证据是调查事故原因、查明事故性质和责任的重要方面，必须保护好事故现场、保存好有关证据，不得故意破坏。原劳动部1991年7月25日发布的关于《企业职工伤亡事故报告和处理规定》有关问题的解释中指出，在事故调查组未进入事故现场前，企业应派专人看护现场，任何人不得擅自移动和取走现场物件。因抢救人员和国家财产，防止事故扩大而需移动现场部分物件时，必须作出标志，绘制事故现场图，摄影或录像并详细说明。清理事故现场，要经事故调查组同意后方可进行。

第七十一条 负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后，应当立即按照国家有关规定上报事故情况。负有安全生产监督管理职责的部门和有关地方人民政府对事故情况不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报。

【释义】本条是关于负有安全监督职责的部门对事故的报告职责的规定。

一、对生产安全事故报告不仅是生产经营单位的义务，也是负有安全生产监督管理职责的部门的义务。对伤亡事故的报告，国家早有明确规定。如《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第7条规定，企业主管部门和劳动部门接到死亡、重大死亡事故报告后，应当立即按系统逐级上报；死亡事故报至省、自治区、直辖市企业主管部门和劳动部门；重大死亡事故报至国务院有关主管部门、劳动部门。国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》第16条也规定，特大安全事故发生后，有关县（市、区）、市（地、州）和省、自治区、直辖市人民政府及政府有关部门应当按照国家规定的程序和时限立即上报，不得隐瞒不报、谎报或者拖延报告，并应当配合、协助事故调查，不得以任何方式阻碍、干涉事故调查。特大安全事故发生后，有关地方人民政府及政府有关部门违反前款规定的，对政府主要领导人和政府部门正职负责人给予降级的行政处分。按照国家有关规定实事求是地上报伤亡事故情况，是负有安全生产监督管理职责的部门必须履行的职责。只有按规定报告事故，才能及时组织对事故的查处，才能认真地吸取教训，制定有效措施，防止同类事故的发生。负有安全生产监督管理职责的部门必须认真做好伤亡事故的报告和查处工作。

二、本条明确规定了负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后立即按照国家有关规定上报的义务，并对负有安全生产监督管理职责的部门和有关地方人民政府隐瞒不报、谎报或者拖延不报的行为作出禁止性规定。所谓隐瞒不报，是指负有安全生产监督管理职责的部门和有关地方人民政府对发生的安全生产事故不进行上报，隐瞒发生事故的情况；所谓谎报，是指不按照国家有关规定如实报告事故情况；而拖延不报则是指不按照规定的期限报告事故情况，拖延塞责。对于有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门，对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，依照本法第92条的规定，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”　

第七十二条 有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人接到重大生产安全事故报告后，应当立即赶到事故现场，组织事故抢救。

任何单位和个人都应当支持、配合事故抢救，并提供一切便利条件。

【释义】本条是关于地方政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人组织重大事故抢救以及任何单位、个人应为重大事故抢救提供便利的规定。

一、安全生产，重在防患于未然。同时，生产安全事故发生后的应急救援，对于最大限度地减少和降低损失，保护人民群众的生命和财产安全，也是至关重要的。事故抢救不能盲目进行，应当按照有关规定统一组织、有条不紊地进行才能够高效、切实地进行援救。作为生产经营单位的负责人，在接到事故报告后，依照本法第70条的规定，应当迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。这属于企业采取的自我救助措施。而对于政府和负有安全生产监督管理职责的部门及负责人，对重大事故则应启动应急救援体系，组织外部力量进行事故抢救。依照本法第68条规定：“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。”也是从组织有效力量进行事故抢救的目的考虑而作出的规定。有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人必须履行本条规定的职责，即其接到重大生产安全事故报告后立即赶到事故现场，组织事故抢救。这里所讲的重大事故，是指造成重大人身伤亡或者重大经济损失以及性质特别严重、产生重大影响的事故。1991年7月25日原劳动部发布的关于《企业职工伤亡事故报告和处理规定》有关问题的解释指出，重大死亡事故是指一次死亡3人以上（含3人）的事故。另外，原劳动部1990年发布的《特别重大事故调查程序暂行规定》有关条文解释中曾指出，凡符合下列情况之一者即为《规定》所称特别重大事故：民航客机发生的机毁人亡（死亡40人及其以上）事故；铁路、水运、矿山、水利、电力事故造成一次死亡50人及其以上，或者一次造成直接经济损失1000万元及其以上的；公路和其他发生一次死亡30人及其以上或直接经济损失在500万元及其以上的事故（航空、航天器科研过程中发生的事故除外）；以及其他性质特别严重、产生重大影响的事故。

二、安全生产事故会给人民群众的生命、财产安全造成损害，不仅生产经营单位的从业人员会遭受损害，也极易对生产经营单位以外的单位和个人造成损害。事故的抢救，不仅需要生产经营单位的自我救助，政府和负有安全生产监督管理职责的部门的组织抢救，还需要有关单位和个人的支持和配合。每个单位和个人要从保护人民生命财产安全、保护社会公众利益、国家利益的高度来认识生产事故的抢救问题，对事故抢救要积极、支持配合，提供一切可能的便利条件。

第七十三条 事故调查处理应当按照实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。

【释义】本条是关于事故调查处理的基本原则、主要任务以及授权国务院制定事故调查处理具体办法的规定。

一、我国多年来在安全事故的调查处理方面积累了丰富的经验，有许多好的做法，如事故调查处理中的原因不查清不放过、责任不查清不放过和责任者不追究不放过、不提出有效整改措施不放过等。本法在认真总结多年来事故调查处理的经验的基础上，对事故调查处理的基本原则和主要任务作出了规定。本条规定的事故调查处理的基本原则和主要任务包括以下内容：

1.事故调查处理应当遵循两项原则：一是实事求是的原则。事故调查就是要根据客观存在的情况和证据，研究与事故发生的有关事实，寻求事故发生的原因。1986年原国家标准局发布的《企业职工伤亡事故调查分析规则》中规定，事故发生的有关事实包括： (1）事故发生前设备、设施等的性能和质量状况； (2）使用的材料，必要时进行物理性能或化学性能实验与分析； (3）有关设计和工艺方面的技术文件、工作指令和规章制度方面的资料及执行情况； (4）关于工作环境方面的状况，包括照明、湿度、温度、通风、声响、色彩度、道路工作面状况以及工作环境中的有毒、有害物质取样分析记录； (5）个人防护措施状况：应注意它的有效性、质量、使用范围； (6）出事前受害人和肇事者的健康状况； (7）其他可能与事故致因有关的细节或因素。二是尊重科学的原则。即以科学的精神作指导，运用科学的方法与技术进行事故分析。如长期用于事故分析的事故树分析法和事件树分析法等。

2.及时、准确地查清事故原因。及时就是应在规定的时间内尽快查出事故原因。国务院发布的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》第19条规定，特大安全事故发生后，按照国家有关规定组织调查组对事故进行调查。事故调查工作应当自事故发生之日起60日内完成，并由调查组提出调查报告；遇有特殊情况的，经调查组提出并报国家安全生产监督管理机构批准后，可以适当延长时间。准确是指应当客观地、全面地反映事故发生的原因。根据《企业职工伤亡事故调查分析规则》的规定，查明事故原因，应根据事故调查所确认的事实，从直接原因入手，逐步深入到间接原因，从而掌握事故的全部原因。生产安全事故的直接原因是指直接导致事故发生的原因，包括物的不安全状态和人的不安全行为： (1）物的不安全状态是指造成事故的物质条件，即机械、设施、作业场所的潜在危险，如矿山作业场所采场支护不当、瓦斯超限等。 (2）人的不安全行为是指造成矿山事故的人为错误，如违章作业、违章指挥等。生产安全事故的间接原因是指直接原因得以产生和存在的原因，包括： (1）设计上的缺欠； (2）对职工的安全教育培训不够，或者未经培训就上岗作业； (3）劳动组织不合理； (4）没有操作规程或者操作规程不健全； (5）未对事故隐患采取措施。

3.查明事故性质和责任。这是指要查明事故的类型和具体责任的承担。事故责任分析，要根据事故调查所确认的事实，通过对直接原因和间接原因的分析，确定事故中的直接责任者和领导责任者；在直接责任和领导责任者中，根据其在事故发生过程中的作用，确定主要责任者。

4.总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查分析的目的，强调的是从认真分析事故原因做起，从中接受教训，采取相应措施，防止类似事故重复发生。这是事故调查宗旨。需要强调的是，调查的目的绝不仅仅是为了发现某人的问题和责任给予惩治，更是要分清责任，做出处理，使生产经营单位领导和职工从中吸取教训，改进工作。

二、事故调查和处理的情况比较复杂，本法没有作出具体规定，而授权由国务院制定具体办法。国务院已经制定了《特别重大事故调查程序暂行规定》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》等。这些规定在处理生产安全事故方面发挥了重要作用。当然，随着情况的变化，现行有关事故调查处理的规定有些已不能完全适应新的情况。目前，国务院有关部门正在根据法律的这一规定，抓紧起草新的安全事故调查和处理的办法。

第七十四条 生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依照本法第七十七条的规定追究法律责任。

【释义】本条是对负有安全生产监督管理职责的部门有失职、渎职行为的应追究责任的规定。

依照本法第9条规定，国务院负责安全生产监督管理的部门对全国安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依法在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。本法第54条也明确规定，依照本法第9条规定对安全生产负有监督管理职责的部门依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产的事项需要审查批准（包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等）或者验收的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查；不符合有关法律、法规和国家或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过。对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门对安全生产有监督职责和审查批准的权力，同时也应当承担相应的责任。法律上的权力与责任应当是并存的，不应有无责任的权力。上述行政部门拥有监督管理和审查批准的权力，就应当正确行使职责，只有这样才能体现权责一致的原则。为了切实加强对安全生产的监督管理，必须严格安全生产监督管理部门的责任。发生生产安全事故，既要依法追究事故单位的责任，也要依法追究负有审批和监督职责的行政部门的责任。因此，本条明确规定，对经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门有失职、渎职行为的，依照本法第77条的规定追究法律责任。依照本法第77条规定，对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门有失职、渎职行为的，对有失职、渎职行为的上述行政部门的工作人员依法给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。

第七十五条 任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理。

【释义】本条是任何单位和个人不得阻挠和干预事故的调查处理的规定。

对生产安全事故进行调查处理，是严格执法、搞好安全生产工作的重要方面。通过对生产安全事故的调查处理，查清事故发生的原因，找到安全技术和管理方面存在的问题，可以更有针对性地采取预防措施；严肃处理事故责任人，可以教育有关人员从中吸取教训，增强安全生产的意识和执行安全法律、法规的观念。无论是发生生产事故的生产经营单位、从业人员，还是其他有关单位和个人，都应当对事故调查进行积极配合，不得阻挠和干预。否则，要根据情节轻重追究其相应的责任。

第七十六条 县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门应当定期统计分析本行政区域内发生生产安全事故的情况，并定期向社会公布。

【释义】本条是关于生产安全事故的情况的统计分析和公布制度的规定。

一、依照本法第9条的规定，县级以上各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。政府负责安全生产监督管理的部门应当认真做好对事故统计分析工作，为总结事故教训、找出安全生产中的薄弱环节、有针对性地加强事故预防提供资料。同时，为了便于社会了解生产安全事故的情况，保障公众对生产安全状况的知情权，本条规定以法律形式确立了县级以上地方各级人民政府应当定期公布该行政区域内发生的生产安全事故的情况的义务。

二、依照本条规定，定期统计分析本行政区域内发生生产安全事故的情况并定期向社会公布的机关是县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门。省级人民政府负责安全生产监督管理的部门负责本省、自治区、直辖市范围内发生生产安全事故的情况的统计分析和公布；市、县人民政府负责安全生产监督管理的部门负责本市、县行政区域内这方面的工作。省级人民政府负责安全生产监督管理的部门应当在全省性的媒体上公布，市、县级人民政府负责安全生产监督管理的部门应当在全市、县性的媒体上公布。通过定期公布本行政区域内的生产事故情况，对发生事故的生产经营单位可以起到警戒作用。人民群众也可以通过媒体的公布对一定时期发生生产安全事故的情况有所了解，便于监督和提高安全生产意识。

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