最高院副院长担任审判长，国土资源部再审败诉！判决书堪称经典（附判决书全文）
这是一篇最高法院最近的判决，江必新副院长担任审判长，行政庭庭长和另一名法官组成合议庭。最高法院提审的行政判决并不多见，而且还是改判国家部委败诉的案件。判决书的本院认为部分非常精彩，值得反复品读。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2018）最高法行再6号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郴州饭垄堆矿业有限公司。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国国土资源部。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：中信兴光矿业有限公司。
再审申请人郴州饭垄堆矿业有限公司（以下简称饭垄堆公司）诉被申请人中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）国土资源行政复议决定一案，北京市第一中级人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839号行政判决，驳回饭垄堆公司的诉讼请求。饭垄堆公司不服提起上诉后，北京市高级人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行终字第3209号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。饭垄堆公司仍不服，向本院申请再审。本院于2017年12月28日作出（2016）最高法行申1002号行政裁定，提审本案，并依法组成由审判员江必新担任审判长、审判员黄永维、审判员耿宝建参加的合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
国土资源部国土资复议〔2014〕455号行政复议决定（以下简称被诉复议决定）主要内容如下：
第一，湖南省国土资源厅（以下简称湖南省国土厅）授权郴州市国土资源局（以下简称郴州市国土局）颁发本案采矿许可证不符合有关规定。按照《矿产资源开采登记管理办法》、原中华人民共和国地质矿产部《关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定》（地发〔1998〕48号，以下简称地发〔1998〕48号文件）以及国土资源部《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号，以下简称国土资发〔2005〕200号文件）的规定，本案涉及的小规模铅、锌、银等矿种由国务院地质矿产主管部门授权省级国土资源部门审批发证，并且不得再行授权。
湖南省国土厅根据原湖南省地质矿产厅《关于委托审批登记颁发采矿许可证的通知》（湘地行发〔1998〕6号，以下简称湘地行发〔1998〕6号文件）规定，将小规模铅、锌、银等矿种的审批发证权限下放至市级国土资源部门。本案中2006年4310000610044号《采矿许可证》（以下简称2006年《采矿许可证》）由郴州市国土局颁发，湖南省国土厅认可该发证行为。湘地行发〔1998〕6号文件和湖南省国土厅的该授权行为与上述文件规定不符。第二，本案采矿许可证不符合采矿权审批发证的有关规定。根据有关地质资料，本案红旗岭矿、饭垄堆矿等存在矿权范围垂直投影重叠，尽管在立体空间上采矿权没有重叠与交叉，但垂直投影重叠已经实质构成了矿产资源管理中的矿业权重叠。根据《国务院办公厅转发国土资源部〈关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序的意见〉的通知》（国办发〔2001〕85号，以下简称〔2001〕85号文件）第二条“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权”的规定，湖南省国土厅在2006年3月24日授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发2006年《采矿许可证》时，中信兴光矿业有限公司（以下简称中信兴光公司）的采矿权已经合法存在，湖南省国土厅该发证行为违反了有关矿业权重叠与交叉的禁止性规定。决定：根据上述事实和理由，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项规定，撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的C4300002010123230090905号《采矿许可证》（以下简称2011年《采矿许可证》）。
北京市第一中级人民法院审理查明以下事实：
2006年1月16日，湖南省国土厅向郴州市兴光矿业有限公司颁发4300000620008号《采矿许可证》，矿山名称为“郴州市兴光矿业有限公司红旗岭矿”，开采矿种为“锡矿、钨、砷”，有效期限为2006年1月至2010年1月。红旗岭矿原为国有企业郴州市桥口铅锌矿红旗岭矿区。2005年该国有企业改制，通过招拍挂处置矿业权，郴州市兴光矿业有限公司竞得该采矿权。2009年，矿山与中信集团合作，成立中信兴光公司作为经营主体，并于2010年在湖南省国土厅办理转让和变更（延续）登记手续，采矿权人变更为中信兴光公司。由于锡矿储量达到中型以上，2010年11月和2011年10月，中信兴光公司在国土资源部办理了采矿许可延续登记手续，证号为C4300002010013210053832。经延续，该采矿证的有效期为2011年10月7日至2012年10月7日，发证日期为2011年12月26日。同时，国土资源部在该采矿许可证上标注：“请在本证有效期内解决重叠问题，重叠问题解决后，再申请办理延续登记。否则不再予以延续。”
2006年3月24日，郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》，采矿权人为“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”，矿山名称为“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”，开采矿种为“铅矿、锌、银”，有效期限为2006年3月至2011年3月。2010年12月，郴州市国土局进行换证，证号变更为C4300002010123230090905。2011年该证到期后，由湖南省国土厅办理采矿权延续登记手续，并将开采矿种变更为“锡矿、铅、锌，综合回收钨、银、铜”。同时，由于原矿山企业不具备法人资格，矿山重新登记成立了饭垄堆公司作为新的采矿权人，并办理了变更登记手续，证号不变，即2011年《采矿许可证》。经延续和变更登记，该采矿许可证的有效期限为2011年9月1日至2014年9月1日。
据地质资料和矿山储量核实，红旗岭矿与饭垄堆矿存在矿区垂直投影重叠。2010年起，为了确保矿山安全生产，郴州市人民政府和郴州市苏仙区人民政府将红旗岭矿区列为重点整合矿区，拟通过资源整合彻底解决矿区矿山设置过密及部分矿区范围垂直投影重叠等问题。2011年5月16日，饭垄堆公司与中信兴光公司签订承诺书，双方承诺在采矿生产过程中保证做到合法开采、安全生产，不超深越界。
因在采矿许可证有效期内无法解决重叠问题，中信兴光公司于2012年11月向国土资源部提出行政复议申请，以湖南省国土厅授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》违法、湖南省国土厅在该公司矿业权坐标范围内重叠、交叉向饭垄堆公司设置采矿权侵权、湖南省国土厅授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》违反法定程序等为由，请求：撤销湖南省国土厅（授权郴州市国土局）于2006年向饭垄堆公司颁发、于2011年又经湖南省国土厅延续的2011年《采矿许可证》的具体行政行为。2012年12月12日，国土资源部决定受理中信兴光公司提出的复议申请，并通知饭垄堆公司参加行政复议。因认为需要进一步查明有关事实和依据，国土资源部于2013年1月30日中止该案的审理。2014年7月14日，国土资源部恢复该案审理，并于同日作出被诉复议决定。饭垄堆公司不服，提起本案行政诉讼。
北京市第一中级人民法院一审认为：
一、关于2006年采矿许可是否属于2011年采矿许可合法性审查要素的问题
从权利来源来看，饭垄堆公司最初系通过挂牌出让方式取得饭垄堆矿的采矿权。对此，郴州市国土局核发2006年《采矿许可证》，对该采矿权予以登记。2010年12月，郴州市国土局进行换证。2011年该证到期后，由湖南省国土厅办理采矿权延续和变更手续，向饭垄堆公司颁发2011年《采矿许可证》。由此可知，2011年《采矿许可证》系由2006年《采矿许可证》延续变更而来。虽然两者的发证机关、矿种和生产规模有所区别，但这无法否定两者之间的权利延续关系。从权利内容来看，前者是后者的基础，后者是对前者的延续。前者在有效期届满后，其权利内容会被后者继承与吸收。因此，对湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发2011年《采矿许可证》的合法性审查应当包含以下几个要素：一是2011年《采矿许可证》记载的采矿权设立的合法性；二是采矿权延续手续的合法性；三是采矿权变更手续的合法性。其中，第一项要素包含许可实施机关、条件、程序和期限等方面内容的审查，这与郴州市国土局颁发《采矿许可证》的合法性审查并无区别。因此，从结果上看，郴州市国土局向饭垄堆公司颁发2006年《采矿许可证》的合法性,属于湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发2011年《采矿许可证》的合法性审查要素。
二、关于湖南省国土厅委托郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》是否违法的问题
根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条第一款规定，2011年《采矿许可证》中记载的“锡矿、铅、锌，综合回收钨、银、铜”等，属于国务院地质矿产主管部门审批发证矿种。同时，根据该办法第三条第三款第二项、地发〔1998〕48号文件第二条、国土资发〔2005〕200号文件第十条、第十一条、第十七条等规定，2011年《采矿许可证》所涉及的矿种属于国土资源部授权省国土资源厅审批发证的范围，而省国土资源厅不得再行授权。本案中，湖南省国土厅委托郴州市国土局为饭垄堆公司颁发采矿许可证违反了上述禁止性规定，该颁证行为违法，作为郴州市国土局所颁发的采矿许可证的延续，2011年《采矿许可证》亦存在上述违法问题。
三、关于饭垄堆公司与中信兴光公司的采矿权是否存在重叠，是否足以导致涉案采矿许可证被撤销的问题
饭垄堆公司与中信兴光公司的采矿权矿区范围在空间上相互独立，但存在垂直投影重叠之情形。对此，〔2001〕85号文件第二条第一项规定，对未按照法定程序和权限颁发的勘查许可证、采矿许可证，向不符合法定条件的申请者颁发的勘查许可证、采矿许可证，违法设置的相互重叠或交叉的勘查许可证、采矿许可证，都要依法抓紧进行纠正。该吊销的要依法吊销，该注销的要坚决注销，该协调处理的要妥善处理。第二条第四项规定，一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权。由上可知，饭垄堆公司与中信兴光公司的采矿权存在矿区范围垂直投影重叠的问题，不符合上述规定的要求，应当依法予以纠正。且从权利产生的时间而言，饭垄堆公司的采矿权系出让取得，并于2006年3月24日由郴州市国土局颁证；而中信兴光公司的采矿权系转让取得，并于2006年1月16日由湖南省国土厅颁证。中信兴光公司的采矿权取得在先，属于在先权利。当饭垄堆公司取得的采矿权与中信兴光公司的在先采矿权发生冲突时，国土资源部依据上述规定撤销饭垄堆公司的采矿权并无不当。
四、关于中信兴光公司申请行政复议是否超过法定期限、是否符合行政复议受理条件的问题
《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”从本案证据来看，中信兴光公司申请复议时已经超出六十日的复议期限。但鉴于中信兴光公司一直在积极主张权利，一方面向湖南省国土厅反映矿区重叠问题，要求予以解决，当地政府及国土部门也确实在进行协调。另一方面，国土资源部在为中信兴光公司办理采矿许可证延续时明确指出，需在有效期内解决重叠问题，否则不再予以延续。中信兴光公司出于对当地政府及国土部门的信任，一直等待其协调解决问题。因在有效期内无法协调解决，中信兴光公司无法办理延续手续的情况下，其在合理期限内提出复议申请，并不存在怠于行使权利之情形，应当认为其具有正当理由，国土资源部受理其提出的行政复议申请并无不当。
因此，北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回饭垄堆公司的诉讼请求。饭垄堆公司不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉。
北京市高级人民法院二审审理查明的事实与一审审理查明的事实基本一致。
北京市高级人民法院二审认为：
一、关于行政复议审查对象确定的问题
根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的相关规定，行政许可的行为样态包括行政机关对行政许可的准予、变更、延续、撤回、注销和撤销等，这些行为样态相对独立，均可以成为行政复议的审查对象。本案中，中信兴光公司申请行政复议的对象为“湖南省国土厅（授权郴州市国土局）于2006年向饭垄堆公司颁发、于2011年又经湖南省国土厅延续的2011年《采矿许可证》的具体行政行为”，国土资源部在被诉复议决定中将中信兴光公司的复议请求归纳为“请求撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发2011年《采矿许可证》的行为”，其作出被诉复议决定的结果是“撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的2011年《采矿许可证》”。因此，本案中被复议审查的对象应为湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发2011年《采矿许可证》的行为，从而亦将国土资源部对上述行政许可进行行政复议的行为，作为本案行政审判审理对象。
二、关于行政复议申请期限认定的问题
根据《行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第十七条规定，本案中，湖南省国土厅颁发2011年《采矿许可证》的行为对中信兴光公司的权利、义务可能产生不利影响，但湖南省国土厅并未举证证明其已告知中信兴光公司申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。由于《行政复议法》和《复议法实施条例》并未明确行政机关未履行《复议法实施条例》第十七条所规定的告知义务情况下行政复议申请期限如何计算，鉴于行政复议在权利救济方面的准司法性质，可以参照当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，将此种情况下申请复议的期限计算问题解释为：从相对人知道或者应当知道复议权利或者复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过适当的期限。就本案而言，湖南省国土厅为饭垄堆公司颁发2011年《采矿许可证》的日期为2011年9月1日，国土资源部在向中信兴光公司颁发的《采矿许可证》上标注“请在本证有效期内解决重叠问题”的日期为2011年12月26日，2012年中信兴光公司多次向湖南省国土厅提出撤销重叠采矿权的申请。且在此期间相关政府部门组织各方进行整顿整合。因此，中信兴光公司于2012年11月对2011年《采矿许可证》申请行政复议，应认定未超过适当期限，故国土资源部受理中信兴光公司的行政复议申请并无不当。
三、关于2006年《采矿许可证》是否存在重大明显违法的问题
结合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条规定，行政复议机关在对行政行为进行复议审查时，发现作为被审查行政行为基础的其他行政决定存在明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、超越职权或者其他重大明显违法情形的，可以据此对被申请审查的行政行为作出相应处理。本案中，湖南省国土厅颁发的2011年《采矿许可证》，属于对郴州市国土局颁发的2006年《采矿许可证》的变更、延续。相对于2011年采矿许可而言，2006年采矿许可处于基础行政决定的法律地位。国土资源部在对2011年采矿许可进行复议审查时，发现2006年采矿许可存在重大明显违法情形，可以对2011年采矿许可进行相应处理。本案国土资源部撤销2011年采矿许可的理由分别为湖南省国土厅授权郴州市国土局作出采矿许可违法，以及郴州市国土局作出采矿许可违反有关矿业权重叠与交叉的禁止性规定。对此，分别作出认定：
（一）湖南省国土厅委托郴州市国土局作出采矿许可是否属于重大明显违法
根据《中华人民共和国矿产资源法》等系列规定，本案中对于饭垄堆公司的采矿许可应由湖南省国土厅作出，且国务院地质矿产主管部门明确要求不得再行授权。《行政许可法》第二十四条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”本案中，2006年采矿许可作出时无法律、法规、规章规定湖南省国土厅可以委托郴州市国土局颁发采矿许可证，原湖南省地质矿产厅通过制发湘地行发〔1998〕6号文件的形式，将颁发2006年《采矿许可证》的权限委托郴州市国土局行使，郴州市国土局颁发采矿许可也未以湖南省国土厅的名义作出。因此，上述委托行为不符合《行政许可法》的规定。但鉴于2006年《采矿许可证》确系郴州市国土局受湖南省国土厅委托向饭垄堆公司颁发，而湖南省国土厅本身具有作出采矿许可的主体资格，且其以颁发2011年《采矿许可证》的行为实际追认了郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》的行为。综合上述情况，本案中湖南省国土厅委托郴州市国土局以后者名义颁发2006年《采矿许可证》并不构成重大明显违法。至于上述委托行为违法问题，可通过其他途径予以责任追究。因此，国土资源部以湖南省国土厅委托郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》违法作为撤销湖南省国土厅颁发2011年《采矿许可证》的理由之一，属于不当。
（二）郴州市国土局违反垂直投影重叠禁止性规定颁发《采矿许可证》是否属于重大明显违法
根据国土资源部提交的《红旗岭矿区矿权设置平面位置关系图》《红旗岭矿区矿权设置剖面位置关系图》，以及饭垄堆公司在行政复议程序中提交的《行政复议答辩书》等材料，可以认定本案存在垂直投影部分重叠的情况，被诉复议决定认定重叠的事实清楚。
根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条、《矿产资源开采登记管理办法》第五条第一款、第三十二条第一款规定，申请采矿许可所指向的矿区范围，应是指立体空间区域。但对于矿区范围之间能否存在垂直投影重叠，2006年《采矿许可证》颁发时的相关法律、法规、规章未予规定。根据〔2001〕85号文件第二条规定，违法设置的相互重叠或交叉的采矿许可证，都要依法抓紧进行纠正。该吊销的要依法吊销，该注销的要坚决注销，该协调处理的要妥善处理；一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置采矿权。上述通知系经国务院办公厅转发的并由国务院地质矿产主管部门制发的规范性文件，下级地质矿产主管行政机关在行政执法中应予执行，其中有关不能违法设置相互重叠的采矿权的规定不与上位法相抵触，且具有矿产行政管理的实际必要性，主管行政机关在颁发采矿许可证时不应违反。本案中，郴州市国土局在向饭垄堆公司颁发2006年《采矿许可证》时，〔2001〕85号文件已经颁布施行，在垂直投影范围内已存在在先采矿权的情况下，郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》的行为违反了该文件中“不能违法重叠设置采矿权”的相关规定。故本案应参照上述规范性文件的规定，认定郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》存在重大明显违法。国土资源部以此作为理由之一撤销2011年采矿许可行为，适用法律正确。
四、关于湖南省国土厅颁发2011年《采矿许可证》是否存在违法的问题
2011年1月20日，国土资源部制发的《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号，以下简称〔2011〕14号文件）第十四条明确规定：“除同属一个矿业权人的情形外，矿业权在垂直投影范围内原则上不得重叠。涉及和石油、天然气等特定矿种的矿业权重叠的，应当签署互不影响，确保安全生产的协议后，办理采矿许可证。”本案中，湖南省国土厅颁发2011年《采矿许可证》的日期为2011年9月1日，应适用上述〔2001〕85号文件和〔2011〕14号文件有关采矿权垂直投影重叠禁止性规定。但在存在垂直投影重叠的情况下，湖南省国土厅仍通过颁发2011年《采矿许可证》的形式将2006年《采矿许可证》予以延续和变更，违反了上述规范性文件的规定。需要指出的是，国土资源部并未将湖南省国土厅颁发2011年《采矿许可证》存在此项违法情形，在被诉复议决定中直接而明显地予以体现，属于适用法律不全面的情况，应予指正。
五、关于被诉复议决定引用法律条文是否具体的问题
行政机关作出行政行为有对应法律条文可以援引的，应当写明法律依据及具体条款。本案中，被诉复议决定系适用《行政复议法》第二十八条第一款第三项，该项包括“1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的”等5目，但国土资源部并未在被诉复议决定中引用具体的目，存在引用法律条文不具体的情况，对此应予指出，国土资源部应在以后的行政执法中避免出现上述情况。
另，在接到中信兴光公司的行政复议申请后，国土资源部履行了受理、通知、调查取证、中止、作出决定等法定步骤，履行行政复议程序并无不当。
因此，北京市高级人民法院认为国土资源部撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发2011年《采矿许可证》的主要理由成立，主要法律依据充分，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
再审申请人饭垄堆公司在法定期限内向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审法院判决；2.撤销被诉复议决定；3.判令国土资源部依法重新作出行政复议决定；4.判令由国土资源部承担一、二审诉讼费用。主要理由为：1.一、二审法院判决认定事实不清，主要证据不足。一、二审法院对审查对象认定严重错误，二审法院表面认定被复议审查对象应为湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发2011年《采矿许可证》的行为，实际上仍然以郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》为基础进行合法性审查。一、二审法院在没有明确依据的情形下，仅依据矿区范围存在垂直投影重叠的事实就认定存在违法重叠，明显证据不足。〔2001〕85号文件与〔2011〕14号文件的相关规定均属于原则性规定，对违法重叠的认定，规范性文件本身规定不明确，没有当然的法律效力。相关规定既为原则性规定，即是属于自由裁量的范畴，湖南省国土厅作为发证机关享有自由裁量权，其基于自由裁量权而做出的发证行为及后来一系列的协调行为，并不存在违反法律规定的情形。被诉复议决定对饭垄堆公司和中信兴光公司的采矿权构成垂直投影重叠的事实、程度、影响等未进行认定，没有进行任何分析。2.一、二审法院判决违反法定程序、适用法律错误。一、二审法院超越权限违法裁判，将本应由国土资源部在行政复议中作出的决定直接在判决中作出，违反法律规定，将中信兴光公司自主选择放弃申请复议的行为视为超过复议申请期限的正当理由，属适用法律错误。3.一、二审法院违反客观公正原则，影响公正审判。二审法院在明知被诉复议决定引用法律不全面的情况下，不仅仍然认定被诉复议决定合法，还在判决书中提到“国土资源部……存在引用法律条文不具体的情况，对此本院应予指出，国土资源部应在以后的行政执法中避免出现上述情况”等内容，明显偏向国土资源部。4.被诉复议决定无视行政相对人的信赖利益，严重损害了再审申请人的合法权益。
被申请人国土资源部向本院提出意见，请求驳回饭垄堆公司的再审申请。主要理由为：1.郴州市国土局2006年许可行为违反有关矿产资源颁证权限的相关规定，属越权执法行为。2.郴州市国土局2006年许可行为、湖南省国土厅2011年许可行为，均违反了垂直投影重叠的禁止性规定，属重大明显违法的行政行为，依法应予撤销。3.中信兴光公司申请行政复议没有超过法定期限，湖南省国土厅于2011年9月1日作出行政许可行为，中信兴光公司于2012年11月申请行政复议，且中信兴光公司在行政许可作出后，曾多次提出要求撤销重叠的采矿权申请，相关政府部门也组织多方进行整合协调，因而中信兴光公司不存在怠于行使复议申请权的情形。
被申请人中信兴光公司向本院提出意见，请求驳回饭垄堆公司的再审申请。主要理由为：1.被诉复议决定及一、二审法院判决认定事实清楚、证据确实充分、审查对象正确。作为涉案采矿许可证取得基础的拍卖行为违法，采矿权设置违法重叠，拍卖标的依法不具有可处分性。违法重叠，既包括立体空间重叠，也包括垂直投影重叠，采矿权重叠将明显对矿山生产安全造成隐患。郴州市国土局2006年许可行为不仅程序违法，而且实体违法，但鉴于该行为已被湖南省国土厅2011年行政许可行为所替代，可以不予撤销。湖南省国土厅2011年行政许可是对郴州市国土局2006年行政许可的延续和变更，其没有纠正违法重叠设置的采矿权，同样构成违法，依法应予撤销。2.中信兴光公司申请行政复议没有超过法定期限，符合法定申请条件，国土资源部受理中信兴光公司的行政复议申请符合法律规定。
本院对一、二审法院审理查明的事实依法予以确认。
本院另查明：2016年10月26日，郴州市人民政府给国土资源部《关于支持郴州市苏仙区红旗岭矿区资源整合工作的请示》（郴政〔2016〕71号）载明：“90年代中后期，郴州市苏仙区红旗岭等矿区因乡镇、村多头发包，多头管理，乱采乱挖严重，非法矿点达255个。2001年起，苏仙区政府开展了红旗岭等矿区的矿业秩序整治工作。截止2003年，有色金属矿点由原来的255个整治保留到56个，由于这些矿山基本上未办理采矿登记或延续登记手续，未取得合法采矿权或者合法采矿权已废止，引发多人向中央、省、市有关部门上访。为逐步化解历史遗留问题，苏仙区政府编制了《郴州市苏仙区有色矿遗留问题矿山矿产资源开发利用专项规划》，明确红旗岭矿属于国有矿山企业予以保留，饭垄堆矿和白沙垄矿虽然与红旗岭矿存在部分垂直投影重叠，但有各自独立的空间范围，经区政府组织有关主管部门及红旗岭矿等协调，同意将这2个矿山作为新设采矿权公开挂牌出让。该专项规划于2005年11月获湖南省国土厅批复（湘国土资办函〔2005〕138号）。”
本院组织各方当事人勘验现场后还查明：根据相关政府部门要求，饭垄堆公司和中信兴光公司的涉案矿区至今仍处于停止生产状态。
本院审理期间，曾多次组织各方当事人并邀请湖南省国土厅、郴州市人民政府、前期曾经签订整合并购协议的相关公司参与协调整合事宜，但因故协调未果。
本院认为：本案审查的标的是被诉行政复议决定是否合法。结合被诉复议决定、一、二审法院判决以及各方当事人在再审期间的诉辩意见，本院对被诉复议决定是否合法、一、二审法院判决是否正确，从以下五个方面分述之：
一、关于国土资源部受理中信兴光公司行政复议申请是否合法的问题
国家对矿产资源的开采利用实行许可证制度，并实行采矿权有偿取得的矿产资源产权制度。根据《矿产资源开采登记管理办法》第六条、第十三条之规定，通常情况下，采矿权的设立和取得，是行政机关与相对人多阶段、多步骤多个行为共同作用的结果：地质矿产行政主管部门确定采矿权类型与矿区范围，发布招标公告并根据择优原则确定中标人，中标人缴纳采矿权出让费用并签订出让合同，中标人取得相关行政机关的相关联行政许可，并取得相应年限的采矿许可证。其中，采矿许可证是地质矿产行政主管部门代表国家向采矿权申请人颁发的、授予采矿权申请人行使开采矿产资源权利的法律凭证，但并非唯一法律文件。采矿权人开采矿产资源权利的取得，虽以有权机关颁发采矿许可证为标志，但采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障。同样，采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。《矿产资源开采登记管理办法》第七条第二款规定：“采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”该条规定的“自行废止”，不能理解为所有矿产资源产权权益一并丧失。而且，本案中信兴光公司在采矿许可证到期之前已经提出延续登记手续，仅仅是因为重叠问题未解决，采矿许可证暂未得到延续，并不具备采矿许可证自行废止的条件，也不影响其基于采矿权出让合同等已经取得的矿产资源权利，更不应以采矿许可证事后未得到延续的事实，来否定其与在先的采矿许可行为的利害关系。因此，虽然中信兴光公司采矿许可证在2012年10月7日期限届满后未得到延续，但基于中信兴光公司已经取得的矿产资源等权益，其与湖南省国土厅2011年的许可行为，仍具有法律上的利害关系，有权以自己的名义申请行政复议。由于饭垄堆公司、中信兴光公司双方客观存在采矿许可证范围垂直投影重叠问题，国土资源部、湖南省国土厅、当地政府及职能部门等多次举行专题协调会推进整合事宜；国土资源部2011年12月26日向中信兴光公司颁发的《采矿许可证》也明确标注：“请在本证有效期内解决重叠问题，重叠问题解决后，再申请办理延续登记。否则不再予以延续。”因此，中信兴光公司基于等待当地政府和国土资源部门推动整合等考虑，于2012年11月申请行政复议，即使存在申请超过法定期限情形，也应当认为属于有“正当理由”。因此，一、二审法院结合全案情况，对国土资源部依法受理中信兴光公司的行政复议申请予以支持，有法律依据。
二、关于2006年行政许可行为违法是否必然影响2011年行政许可行为合法性的问题
本院注意到中信兴光公司提交的行政复议申请曾对2006年《采矿许可证》合法性提出质疑，但被诉复议决定并未将该许可行为的合法性直接作为审查标的，一、二审法院亦仅将国土资源部对颁发2011年《采矿许可证》复议的行为作为本案审理对象。但是，不论是被诉复议决定还是一、二审法院判决，在对2011年采矿许可的合法性作出否定性评价时，又均将2006年采矿许可的违法性作为主要理由之一。因此，对行政复议决定合法性的审查，仍需全面考虑前后两次行政许可的合法性问题。具体而言，湖南省国土厅2011年行政许可，系对郴州市国土局2006年行政许可的承继和延续，因而对2011年行政许可的合法性审查，也必然会涉及对2006年行政许可甚至采矿权设立行为、拍卖出让行为的合法性评价。但是，不能认为只要2006年行政许可存在合法性问题，就必然影响2011年行政许可的合法性；而且对2006年行政许可合法性的审查与对2011年行政许可合法性的审查，其审查标准应当有所不同。一方面，2006年行政许可已经超过法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限，具有不可争力。因而，不能认为只要2006年行政许可存在违法性问题，就必然要对2011年行政许可的合法性作出否定性评价；只有在2006年行政许可存在重大明显违法或者存在显而易见的违法且无法补正的情况下，才可能直接影响到2011年行政许可的合法性。另一方面，不论是行政许可机关、行政复议机关还是人民法院，对首次许可与延续许可行为合法性的判断标准与审查重点均应有所不同。对许可期限届满的行政许可，许可机关在延续时，既会考虑原许可的适法性问题，也必然会考虑法律规范的变化对是否延续的影响，甚至会考虑基于公共利益需要是否能够延续的问题。但显然，行政系统作出首次许可、许可延续以及撤销许可时，裁量幅度应当有所不同。首次许可时，许可机关可以依法裁量不予许可；但是否延续许可的裁量和判断，则应受首次许可的约束，兼顾信赖利益保护问题。即使首次许可存在瑕疵或者违法，许可机关仍应审慎行使不予延续职权。同理，行政复议机关或者人民法院对许可机关裁量权进行审查时，亦应秉持谦抑原则，尊重许可机关对自身裁量权的限缩，除非这种限缩性裁量明显不合理或者违背了立法目的，亦或构成滥用裁量权。本案中，国土资源管理部门2006年可以裁量不设定矿区范围垂直投影重叠的采矿权，也可以不颁发相应的采矿许可证，但其一旦实施了首次许可，那么在其后的延续许可，以至行政复议机关、人民法院对延续许可合法性进行审查时，则既要考虑首次许可的适法性，也要考虑维持许可是否必然损害公共利益，以及是否有必要的措施防范可能的不利影响并保障被许可人的信赖利益等问题。因此，不能简单以首次许可存在适法性问题，即否定许可延续行为的合法性。易言之，在审查许可延续行为的合法性时，只有首次许可具有重大明显违法或者存在显而易见的违法且无法补正情形的，复议机关才可以撤销延续许可。具体到本案，郴州市国土局2006年许可行为，系根据湘地行发〔1998〕6号文件进行。该通知授权市级国土资源部门以自己名义而非以湖南省国土厅的名义审批并颁发采矿许可证，虽违反地发〔1998〕48号文件和国土资发〔2005〕200号文件中有关应当由省级国土资源部门审批发证并不得再行授权的规定，但湖南省国土厅将审批发证权限违法下放至市级国土资源部门的法律责任，不应全部由饭垄堆公司承担。饭垄堆公司持有的2006年《采矿许可证》，系通过采矿权公开挂牌拍卖出让、签订采矿权出让合同、缴纳采矿权价款、办理相关行政许可手续等法定程序依法取得，其合法的矿产资源权益应当受到法律保护。尤为重要的是，郴州市国土局颁发的2006年《采矿许可证》于2011年到期后，延续许可的审批主体已经由郴州市国土局变更为湖南省国土厅，并由湖南省国土厅以自己的名义颁发了2011年《采矿许可证》。因此，2006年许可行为存在的越权情形，已经得到2011年许可行为的治愈，其越权颁证的后果已经消除，并不构成违法性继承问题。中信兴光公司有关2011年《采矿许可证》系从2006年《采矿许可证》发展而来，2006年颁证越权违法，2011年颁证亦属违法的主张，不能成立；被诉复议决定将此作为撤销湖南省国土厅颁发2011年《采矿许可证》的理由，亦不能成立。二审法院认定被诉复议决定将此作为撤销2011年采矿许可的理由不当，符合法律规定，本院予以支持。
三、关于采矿权矿区范围垂直投影能否重叠的问题
正如一、二审法院查明，对于能否重叠问题，现行法律、法规、规章并无明确规定；对于何为重叠，也缺少明确的认定方法和处理程序。一般认为，采矿权矿区范围垂直投影重叠，是指两个分别处于上、下位置的采矿权矿区范围，虽然不发生物理交叉，但垂直投影后在平面上形成重叠。由于可供开采的矿产资源分布于地表上下，不同种类矿藏可能在不同深度的垂直空间分层分布，采矿权矿区范围垂直投影重叠也就难以完全避免。国土资源部复议决定撤销2011年《采矿许可证》所援引的最主要的依据为〔2001〕85号文件，但该文也仅规定“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权”。该文件既未对何为“一个矿山”予以明确，也未对何为“重叠”作出界定，更未明确违法重叠设置矿业权的法律责任。国土资源部在其后的答辩中虽又补充提供〔2011〕14号文件作为不得重叠的依据，但该文件中也仅规定“除同属一个矿业权人的情形外，矿业权在垂直投影范围内原则上不得重叠”。上述文件规定，符合矿业管理实际需要，且不违反上位法规定，国土资源管理部门在设定采矿权、划定矿区范围和颁发采矿许可证时应当执行。但上述规定的目的，并非在于绝对不能设立重叠的采矿权，而是在于强调设定和出让重叠的采矿权时，应当采取适当措施，确保采矿权由同一采矿权人取得，以便于安全生产并统筹开采时序。〔2001〕85号文件与〔2011〕14号文件，均未规定重叠设置的采矿权只能予以撤销，且均强调对因历史原因形成重叠且采矿权人不同一时，应当逐步妥善处理。而如果进一步考察矿产资源的共生和伴生过程，以及不同类型的矿产资源可能分别蕴藏于不同的垂直分层这一地质现象，如果简单强调在同一矿区范围已经存在采矿权的情况下，不考虑矿产资源种类和开采工艺的差别，对垂直投影重叠的其他采矿权一律不予设置，或者要一律撤销已经设立的重叠的采矿权，既不利于推进有限矿产资源的全面节约与循环高效利用，也与国土资源部既有规定不相一致。《国土资源部关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》（国土资发〔1998〕7号）附件二《矿产资源开采登记有关规定》第一条规定：“（三）划定矿区范围……审批机关在划定矿区范围时，应依据以下原则确定……4.保护已有探矿权、采矿权人利益。申请人申请划定的矿区范围，其地面投影或地表塌陷区与已设立探矿权、采矿权的区块范围、矿区范围重叠或有其他影响的，采矿登记管理机关在审批矿区范围时应以不影响已有的探矿权人或采矿权人权益为原则。采矿权申请人应与已有的探矿权人或采矿权人就可能造成对探矿权或采矿权影响的诸方面签有协议。探矿权人或采矿权人同意开采的，采矿登记管理机关可划定矿区范围；探矿权人或采矿权人认为有影响且出具充分证明的，采矿登记管理机关可以组织技术论证。论证结果确有影响且无法进行技术处理的，不予划定矿区范围。”此规定说明，在同一立体空间依法可以存在两个采矿权（或探矿权），在不影响已有采矿权、已有采矿权人同意开采的情况下，采矿登记管理机关审核后，可以依法划定重叠的矿区范围。此即说明现行立法并未完全禁止设立区分矿业权或者重叠矿业权。总之，基于特定的矿藏以及不同开采工艺水平限制等因素考虑，强调在特定历史时期，垂直投影重叠的采矿权原则上由同一个矿业权人拥有，有其积极意义，应当得到支持。而在现行法律、法规并未禁止设立垂直投影重叠的采矿权的情形下，国土资源管理部门对因历史原因已经设立的部分重叠的采矿权，则应在不影响安全生产和环境保护且更有利于不同种类矿产资源全面节约利用的前提下，综合衡量矿产资源形成状态和地质条件，尊重不同矿业权人的不同开采意向、开采能力与开采工艺以及矿藏的开发规律等因素，区别进行处理。
四、关于重叠采矿许可证的处理与撤销的条件问题
现行法律、法规、规章以及被诉复议决定所引用的相关规范性文件，对类似于本案因历史原因形成的重叠的采矿权撤销程序、步骤、方法及具体情形均无具体规定。〔2001〕85号文件对于违法设置的相互重叠或者交叉的采矿许可，要求依法抓紧进行纠正，而纠正的方式包括“该吊销的要依法吊销，该注销的要坚决注销，该协调处理的要妥善处理”。实践中，解决重叠有多种方式，包括将不同采矿权主体推动整合为同一采矿权主体、调整并缩小采矿许可证范围以解决重叠问题、在不同采矿权主体间建立开采协调机制、区分矿产资源开发时序且在确保安全生产的前提下签订承诺协议、撤销一方采矿许可并通过补偿或者赔偿等方式弥补损失，等等。据此，对因采矿权主体不同一且采矿权重叠之情形，处理方式是多重的且可以综合运用，撤销重叠的采矿许可仅为其中一种处理方式。
本案存在部分重叠属实，而能否仅凭部分重叠即撤销采矿权人已经依法取得的采矿许可，则应全面、客观、历史地看待。由于历史和管理水平等原因，涉案郴州市苏仙区红旗岭矿区存在区、乡镇和村多头发包、矿业秩序混乱的现实问题，国务院《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）下发后，经对原来的持证矿山和发包矿山实行停产整顿，湖南省国土厅又于2005年11月25日下发《关于郴州市苏仙区遗留问题矿山专项规划的批复》（湘国土资办函〔2005〕138号）。根据有关专项规划，中信兴光公司采矿权（原红旗岭矿）属于保留矿山招标出让，饭垄堆矿属于招拍挂出让。根据双方的《采矿许可证》记载，位于上方的饭垄堆公司开采铅锌银矿，位于下方的中信兴光公司开采锡钨砷矿。在立体上，两矿没有重叠与交叉，饭垄堆矿开采标高为790米至1200米，中信兴光矿开采标高为760米至370米，两矿之间安全隔离层30米。双方均取得了湖南省安全生产监督管理局颁发的《安全生产许可证》，且双方也曾就安全生产等问题于2011年签订有关承诺书。
同时，各方当事人对重叠的比例及计算方法存有不同意见。即使按国土资源部在作出复议决定后答辩主张的垂直投影部分重叠面积占57%，饭垄堆公司2011年《采矿许可证》仍有43%面积不构成重叠。被诉复议决定既未认定重叠的比例和计算方法，也未认定现有重叠是否存在影响安全生产等情形，又未征求安全生产等行政主管部门意见或者专业机构鉴定意见，即简单以构成重叠为由作出撤销决定，未能全面认定事实，属于认定事实不清。
五、关于被诉复议决定说明理由义务问题
国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决，且行使着上级行政机关专业判断权，人民法院对行政复议决定判断与裁量及理由说明，应当给予充分尊重。与此相对应，行政复议决定和复议卷宗也应当依法说明理由，以此表明复议机关已经全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定。因为只有借助书面决定和卷宗记载的理由说明，人民法院才能知晓决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效地审查和评价决定的合法性。不说明裁量过程和没有充分说明理由的决定，既不能说服行政相对人，也难以有效控制行政裁量权，还会给嗣后司法审查带来障碍。
对本案而言，颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性行政行为，撤销采矿许可必须考虑被许可人的信赖利益保护，衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题。确需撤销的，还应当坚持比例原则，衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。同时，被复议撤销的2011年《采矿许可证》有效期自2011年至2014年9月；国土资源部2014年7月14日作出被诉复议决定时，该《采矿许可证》的有效期已经临近届满。在许可期限即将届满，双方均已经因整合需要停产且不存在安全生产问题的情况下，被诉复议决定也未能说明撤销的紧迫性和必要性，反而使饭垄堆公司在可能的整合中处于明显不利地位，加大整合并购的难度。
坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概无例外地撤销已经存续的、存在瑕疵甚至是违法情形的行政行为，而是要求根据不同情况作出不同处理。《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，复议机关对违法的行政行为，可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。因此，复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素；认为撤销存在不符合公共利益等情形时，可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果；确需撤销的，还需指明因撤销许可而给被许可人造成的损失如何给予以及给予何种程度的补偿或者赔偿问题。如此，方能构成一个合法的撤销决定。在对案涉采矿权重叠问题有多种处理方式以及可能存在多种复议结论的情况下，国土资源部选择作出撤销决定，更应充分说明理由。但是，从复议机关所提供的证据与全案卷宗情况来看，被诉复议决定并未体现相应的衡量因素，也未进行充分说理，仅简单以构成重叠即作出撤销决定，难以得到人民法院支持。人民法院认为复议机关所提供的证据材料不能满足司法审查需要，复议机关未完全履行说明理由义务的，可以要求复议机关重新调查处理，并提供可以进行审查的证据、依据以及相应的理由说明。
同时，被诉复议决定援引《行政复议法》第二十八条第一款第三项作为法律依据时，未明确具体适用该项五种违法情形的具体类型，更未阐明具体理由，给当事人依法维权和人民法院合法性审查造成障碍，构成适用法律不当。
综上，中信兴光公司在申请行政复议时，虽然其《采矿许可证》开采期限已经届满，但仍然拥有除开采矿产资源以外的其他合法权益，具备行政复议申请人资格；国土资源部受理中信兴光公司的行政复议申请，符合《行政复议法》有关行政复议受理条件规定。湖南省国土厅委托郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》的行为虽然存在瑕疵，但该瑕疵已经因为2011年湖南省国土厅以自己的名义颁证而得到纠正和治愈，被诉复议决定以2006年颁证行为违法作为撤销2011年颁证行为的理由不能成立。饭垄堆公司2011年《采矿许可证》与中信兴光公司相应《采矿许可证》载明的矿区范围存在部分垂直投影重叠情形属实，但被诉复议决定未全面查清案件事实与重叠情形，在对重叠问题有多种处理方式、有多种复议决定结论可供选择的情况下，未履行充分说明理由义务，也未能提供有关撤销的必要性和紧迫性的相应证据，迳行撤销2011年采矿许可，且援引法律规范不明确不具体，依法应予纠正。一、二审法院支持行政复议决定的裁判结果不当，亦应一并予以纠正。
当然，国土资源部在重新作出复议决定时，如经相应专业机构认定饭垄堆公司与中信兴光公司的《采矿许可证》矿区范围和各自的开采工艺存在确属不能重叠的情形，或者饭垄堆公司非重叠部分不能独立设立采矿权，或者重叠部分已经影响到中信兴光公司的安全生产且无法通过采取其他防范措施的方法予以解决，又无法通过整合、并购等方式实现采矿权主体同一的，国土资源部仍可依据所查明事实和相应鉴定意见，在衡量全案各种因素和处理结果且充分说明理由的情况下，正确援引法律规范，依法作出撤销行政许可的复议决定；饭垄堆公司对其合法产权受到的损失则可依法申请国家赔偿。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销北京市高级人民法院（2015）高行终字第3209号行政判决和北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第839号行政判决；
二、撤销中华人民共和国国土资源部国土资复议〔2014〕455号行政复议决定；
三、责令中华人民共和国国土资源部重新作出行政复议决定。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人中华人民共和国国土资源部负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 江必新
审 判 员 黄永维
审 判 员 耿宝建
二〇一八年三月七日
法官助理 殷 勤
书 记 员 卫倩男
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