试论民事再审案件提级管辖制度

试论民事再审案件提级管辖制度

作者：省法院 耿晓冬 宋旺兴

我国现行民事再审制度 存在种种弊端，再审管辖是其中最突出的表现，再审管辖的不确定性、重复性、无限性和选择性等已经造成了严重危害，提级管辖是必然选择。现行民事诉讼法修改草案也主张实行提级管辖。但任何制度都是双刃剑，如何既充分发挥提级管辖的优越性，又能严格限制其弊病，才是最好的选择。本文首先介绍了现行民事再审案件管辖制度，阐述了其重要性及表现，分析了存在的原因及弊端。其次详细论述了提级管辖制度的优越性及不足。最后在利弊衡量基础上提出了提级管辖制度的具体设计。

一、现行民事案件再审管辖制度

（一）规定

民事诉讼始于管辖，诉讼制度设置的根本目的是为了实现公平、正义，管辖是司法公正的第一道大门，再审制度是司法公正的最后一道屏障。 再审管辖则是最后一道屏障的第一道大门，在很大程度上影响和制约着整个诉讼制度功能的发挥。对再审管辖做出科学、严谨规定，有重要意义。《中华人民共和国民事诉讼法》（简称民诉法）第178条规定，当事人对已经生效的判决、裁定认为有错误的，可以向原审法院或者上一级法院申请再审。最高法院的有关司法解释规定，当事人向上一级法院申请再审的，上级法院可以指令再审，也可以提审 。在审判实践中，大多数案件由原审法院再审或先由原审法院复查，当事人不服的，再向上级法院申请再审。

（二）特点

1、不确定性

各级法院对再审案件均享有管辖权，究竟何种情形由谁审，没有严格、明确的标准， 造成了再审管辖的不确定性。

2、重复性

多级别、不确定的法院均管辖再审案件，必然使管辖重复和交叉，使再审管辖具备了重复性。

3、无序性和无限性

再审管辖不仅重复，且没有次序，当事人可以向不同级别的法院申请再审，造成了再审管辖的无限。

4、可选择性

管辖的无序和无限，使当事人享有选择管辖的权利，各国的再审管辖往往均由特定级别的法院管辖，当事人没有选择权，但我国却独自例外。

（三）存在的原因

1、制度的参考

世界各国对民事再审管辖的规定有四类： 为使案件及时得到裁判，日本民事诉讼法第422条第1款规定，再审案件专属于原审法院管辖。考虑到再审案件“一事二诉”的特点，德国民事诉讼法赋予一审或者原审法院对再审案件的管辖权。 日本民事诉讼法第422条第2款规定，就同一事件作出前后生效裁判法院的共同上级法院合并管辖。在比利时，民事再审案件管辖权归最高法院。

各国根据国情制定了合理的再审管辖制度，虽然法院的级别不一，但再审法院均为某一特定级别的特定法院，不存在指令再审、提审的情形。我国主要参考了日本、德国等国的规定，并增加了指令再审和提审的规定。

2、现实的因素

随着我国经济发展，民事纠纷逐年上升，再审立案也水涨船高，法院在对再审案件的受理上是金字塔型的倒置结构，法院的级别越高，承担的再审任务越重，高级法院和最高法院的再审任务尤为繁重，每年向最高法院申诉的人数达几十万人，部分省份的人数上万人，上一级法院根本没有能力办理这么多案件，只能交由下级法院解决。且矛盾消除在基层、信访控制在基层是处理涉诉信访的最基本原则，再审案件由原审法院管辖也与全国法院内行之有效的息诉稳控机制相吻合。

（四）弊端

1、混乱了再审管辖秩序

再审管辖的不确定性，违反了程序的法定性和稳定性，破坏了程序的独立价值和审判权威；再审管辖的重复，造成了多层管辖、无限管辖；再审管辖的可选择性，违背了再审制度的目的；管辖的弹性太大，破坏了程序的规范性和可预知性；再审管辖的无序，使各级法院随意管辖再审案件，并使再审无限、终审不终。

2、加剧了“申诉难”和“申诉乱”

一方面，现行管辖规定限制了当事人的诉权。再审管辖的弹性条款只能导致当事人对程序的无所适从， 当事人向上级法院申请再审后，上级法院就将有关材料批转下级法院，很多材料在批转中杳无音信。还容易使法院之间互相推诿，既浪费时间，又难解决问题，很大程度上加剧了“申诉难”。

另一方面，又造成当事人滥诉。不当的管辖规定会使当事人随意选择一个甚至多个法院申请再审，折腾法院和对方当事人，导致审判资源浪费，当事人累讼，执行工作难以展开，缠诉现象增多，再审无限进行。 从审判实践看，不论再审结果如何，当事人一般都不会罢休，不是申请人就是被申请人继续向上级法院申请再审，造成了重复和无效劳动，无谓增大了诉讼成本，申诉秩序进一步混乱。

3、纠错难

原审法院管辖的最大弊端就是“有错不纠”。再审改判时，审监法官与原审法官的关系有时难以处理，当事人会怀疑再审的公正性，甚至也不指望法院能纠正自己的错误。由原审法院纠正自己的错误如同由病人切除自己身上的病灶一样困难。 原审法院管辖，从表面看可以分散原审法院的负担，可以“因地制宜”，却使再审程序等同于一、二审程序，无法充分体现审判监督程序的特点。作为补救程序的再审程序的级别没有二审法院的级别高，有悖于其补救程序的性质，大量案件在原审法院解决，质量难以保证。

4、难以摆脱地方保护主义的干扰

众所周知，由于法院的人、财、物由地方政府管理和控制，审判权地方化非常明显、无法抗衡地方权力的干预，法院沦为了地方不法利益的保护工具。一些不当裁判本来就是地方保护主义干扰的结果，原审法院再审时这些因素依然存在，使错误不能得到纠正。

5、冲击了整个诉讼制度

再审管辖的不当规定使当事人总是以启动再审来挑战裁判权威，两审终审制名存实亡，司法的终局性荡然无存，审级制度的主体结构正在被“例外”和“补救”程序冲击、侵蚀和瓦解。 再审的泛滥也迫使人们对整个民事诉讼制度进行批判性反思：合议制度是否流于形式、审判委员会是否有存在必要、立案受理和主管制度是否既限制当事人诉权又使当事人滥用诉权 、证据规则是否适合中国国情、抗诉制度应废除还是加强等，动摇了人们对整个诉讼制度的信仰。

二、民事案件提级管辖制度

现行民事再审管辖的弊病毋容置疑，因此，很多人主张再审案件要一律提级管辖。提级管辖虽具有很大优越性，但弊端也十分明显，应慎重综合考量其利弊 ：

（一）优越性

1、变“无限”再审为“有限”再审

再审制度最主要的缺陷就是五个“无限”：主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、条件无限。 司法解释虽然对再审的次数进行了限制，但是每级法院只能再审一次的规定使得再审的次数仍有数次。提级管辖后，无论再审法院的级别是哪一级，必然使再审的审级和次数受到严格限制，实际上使生效裁判的错误只有一次救济机会。其次，提级管辖必然要求整个再审制度进行配套改革，需要对再审的主体、时间和条件进一步明晰化，并最终使再审程序“有限”。

2、充分发挥上级法院的监督作用

法院之间是独立的，但绝对的独立和自由是不存在的，

上级法院有义务对下级法院进行监督和指导，再审制度就是一种有效监督的制度。原审法院管辖再审案件，上级法院无法对下级法院进行有效监督，提级管辖使上级法院通过案件的审理对下级法院直接进行监督，无形中促使下级法院提高自己的办案质量 。

3、排除地方保护主义的干扰

当事人在当地打官司，受“地缘”因素的影响非常突出，人情案、关系案在所难免，有些案件即使向最高法院申请再审，最后也层层批办，降低审级，回到了原来地方保护主义的庇护之下。提级管辖后，这些不当因素很少能干预到上级法院，上级法院可以冲破地方保护主义的大网，公平公正审判案件、依法纠正下级法院的不当判决，从而消除地方保护主义的影响

4、充分发挥再审程序的纠错功能

再审程序是一种纠错程序，法院的级别越高，纠错能力越强，由原审法院管辖再审案件，违背了自然正义原则的要求即：“任何人不得为自己案件的法官”。案件上提一级管辖，就有利于排除原审活动中的各种干扰，避免重蹈原审法院的覆辙，减轻下级法院的负担。 还有利于改变《民诉法》将再审程序变成正常程序的简单重复状况，充分发挥再审程序的纠错功能和作用。

5、最大限度满足当事人的诉讼心理要求

法院的级别越高，当事人对法院的信赖程度越强。判

决生效后，败诉的当事人对原审法院的信任度已经降低了，就会寻求更高级别的法院救济。提级管辖能最大限度满足当事人的这种愿望，增强当事人对于法院公正性的信心，较易接受再审裁判。 如由原审法院进行再审，当事人基于不信任心理不会轻易放弃申诉 ，案件仍不能彻底了结。实践中许多案件经过原审法院再审后，又涌向上级法院就是明证。

6、有利于检察院抗诉功能的发挥

检察机关对再审案件抗诉时，一般由上级检察机关向同级法院抗诉后，同级法院将案件交由原审法院再审。检察机关抗诉虽为上级法院监督下级法院提供了绝好的机会，但将抗诉的案件交给下级法院再审，不仅不利于检察机关出庭抗诉，还会明显削弱上级法院的审判监督功能。提级管辖后，案件由抗诉检察院的同级法院审理，便于检察院出庭抗诉，更好发挥抗诉制度的功能和作用。

7、规范再审程序

现行民事再审管辖的缺陷在很大程度上加剧了再审程序的泛滥，扰乱了整个审级制度的功能的发挥，提级管辖就可以在很大程度上规范整个再审程序甚至是整个民事诉讼制度，使当事人的申诉或申请再审依法进行，法院审判活动有效展开，使各级法院之间职责清楚，充分发挥审级制度的功能和作用。

（二）不足

提级管辖是一种理想的制度设计，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的。 任何制度都非尽善尽美，提级管辖也难免存在缺陷，与现实还有一定的差距，甚至会带来预料不到的后果：

1、配套制度不完善

整个司法制度犹如一部构造精密的机器，任何局部的改革必然会引发相关领域配套改革的要求，正所谓“牵一发而动全身”。 一项制度的出发点可能很好，看起来很完美，但实践中不能取得令人满意的效果，原因就在于制度的配套性、系统性缺失。 再审管辖不是一项孤立的制度设计，它与其他再审制度密不可分，与中国独具特色的信访制度浑然一体，与一、二审程序前后呼应，甚至与整个司法改革紧密相联，在配套的制度措施没有完善前，提级管辖很难单独发挥其功效 。

2、严峻的信访危机不能化解

在我国的历史文化中，老百姓有上访告状的传统，有代代相传的平反冤狱的诉讼制度，如秦朝时期的“乞鞫”、周朝时向皇帝直诉的“路鼓”和“肺石”制度， 以及封建官吏自上而下察纠民间冤情的御使制度。“不惮改错”被视为天经地义、不可动摇的原则和常识，同一案件“屡断屡翻”的现象比比皆是。 我国较低层次的整体经济状况、公民的法律意识、法律体系的完善程度、法官及律师的整体素质等，决定了我国一、二审案件的质量还不太高，再审案件的数量还相当大。伴随着新中国成立以来走过的历程，各类社会矛盾的逐年积累、社会转型期难以避免的各种利益的冲突，信访问题已经日益严重。近年来数以百万计的群众申诉冲击法院、检察院、人大等各级国家机关的大门，日益严重影响到社会、政治的稳定。这些不仅仅是原审法院管辖再审案件造成的，有很深的历史原因和文化背景，单纯的提级管辖不能一蹴而就。提级管辖甚至在某种程度上还会诱发严重的信访危机。

3、与涉诉稳控机制不相协调

涉诉信访是一个沉重的社会、政治话题，至今还没有找到根本解决问题的办法。面对日益严重的局面，尤其要充分发挥地方各级法院的职能，争取地方党委、政府和社会各界的力量。基层法院和中级法院不仅担负大量的申请再审审查和再审职能，还担负更重要的安抚、稳控工作。真正所谓是一级抓一级，层层抓落实，且不少纠纷在基层就可以解决，各级法院还形成了行之有效的息诉稳控的方法和成熟的经验。

再审案件上提一级，涉诉信访也必然随之上移，向全国省会城市和北京涌来，省高院和最高法院必然处于信访的第一线，原有的行之有效的息诉稳控机制将面临巨大的冲击，这与中央涉诉信访的工作要求明显背离。由于缺乏基层法院和中级法院的有力配合，省法院和最高法院的服判息诉工作将愈加困难。 最明显的道理就是，省法院和最高法院再审判决的案件，当事人不服，只能由省法院和最高法院进行判后答疑，如果答疑后，当事人仍不满意，基层和中级法院更难以说服和稳控当事人。基层和中级法院不用上交矛盾，矛盾就会自动上移，而省法院和最高法院面对缠访的当事人只能束手无策。

4、上级法院带来灾难性后果

原审法院管辖再审案件虽有弊端，但它是现有国情的折衷选择，虽然再审审级较低，但还能纠正和改判一部分案件，通过原审法院的“过滤”，驳回很大部分案件，并稳控一部分当事人。提级管辖后，等于取消了“过滤器”、否定了基层法院的再审权，中级法院的再审案件数量也将大为减少。 高级法院和最高法院将根本不堪重负，将会处于案件的汪洋大海之中，在高级法院和最高法院人数不可能大幅增加的情况下，将根本无法应对巨大急骤增加的再审案件，也与高级法院和最高法院的功能定位不符合，案件受理的及时性、程序化和处理质量根本达不到保证，这与解决“申诉难”的初衷明显背离，甚至可能进一步加剧“申诉难”。 尤其是最高法院，潮水般的上访人就会滞留北京、冲击国家机关，这对于国家形象和政治安全都是很严重的隐患。

5、冲击审级制度

再审提级管辖后，审级制度会受到严重挑战，事实上变成了“三审终审”。由于上级法院管辖再审案件，二审败诉的当事人会选择再审救济渠道，会勾起当事人对上级法院的盲目信赖和不且实际的幻想，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。

审级制度设定的目的是要保持各级法院职能分工的平衡，高级法院和最高法院都还有一审案件的受理权，如果再审案件一律上提一级，而各级法院受理一审案件的管辖制度不发生变化，高级法院受理的一、二审案件的数量就不会减少，最高法院受理的二审案件的数量也不会减少，高级法院判决生效的案件和最高法院判决生效的案件的再审都由最高法院管辖，势必导致再审案件急剧增加，从而严重影响最高法院对全国法院的业务指导、司法解释等职能的发挥。如果限制高级法院受理二审案件的数量并取消其一审案件的受理权，虽然能减轻最高法院的压力，又会放任地方保护主义的泛滥 。

三、提级管辖的具体制度设计

提级管辖的优越性非常突出，缺陷也非常明显，但总的来说利大于弊，不能因噎废食，要求我们必须设计出精细的具体制度，才能充分发挥其优越性、避免其弊端的发生 。

（一）审级制度的重新整合

提级管辖对审级制度冲击最大的主要是一审和再审案件的受理和息诉稳控机制的发挥。为此，有必要对各级法院的职能作如下调整：

1、一审案件管辖权

改变单纯以诉讼标的确定级别管辖的现状，实行以当事人所在地与诉讼标的额大小相结合，兼以诉讼标的额为主、案件性质为辅的制度，同时考虑高级别法院的指导和监督功能、各级法院抵御地方保护主义的能力大小和案件的疑难、复杂程度，以两审终审制度为基础、一审案件主要由基层和中级法院管辖的原则，对一审案件的管辖重新分工：

第一，为了使大量的民事纠纷在基层法院解决，应扩大基层法院的收案范围、增加基层法院受理案件的诉讼标的额。同时为避免当事人对小额诉讼反复缠诉，可规定小额诉讼与普通诉讼的具体区别，对小额诉讼实行一审终审。

第二，增加中级法院受理一审案件的诉讼标的额。原则上无论案件的诉讼标的如何巨大，只要双方当事人均在同一省、自治区、直辖市，就应由中级法院管辖。中级法院还应办理新类型的案件以及诉讼标的虽小但复杂、疑难的案件，以发挥其统一法律适用的功能。

第三，严格限制高级法院受理一审案件的范围，减少其受理二审案件的数量。原则上诉讼标的额大小的区分只对基层和中级法院才有意义，不能仅仅以诉讼标的额大小作为高级法院受理一审案件的主要因素，高级法院只受理诉讼标的额巨大、同时当事人双方在不同省、直辖市、自治区的案件，或有普遍指导意义的案件、重大新类型的案件。逐步作到高级法院不办理不具有普遍法律适用意义的一审案件。

第四，最高法院作为国家的最高级别法院，其主要职能是对各级法院的业务进行指导、统一法律的适用等，而非仅仅办理案件。再审案件上提一级后，对最高法院办理案件的职能应作出重大调整：将办理案件的重心从上诉案件为主、再审案件为辅变为再审案件为主、上诉案件为辅。在大幅度减少最高法院受理二审案件数量的同时，尽可能减少再审案件的数量，并逐步做到最高法院不受理不具有普遍指导意义的二审案件。

2、再审案件的管辖权

第一，取消基层法院再审案件的管辖权，将基层法院审监庭的职能转变为通过审判流程管理来提高审判质量。因为，基层法院的案件数量占人民法院案件总数的80％以上，抓好了基层法院的审判质量，就为人民法院80％以上案件的质量又加上了一把“保险锁”。 虽然取消了基层法院再审案件的管辖权，但是基层法院在息诉稳控机制中的作用不能削弱更应加强。因为，再审案件提级管辖后，可能会诱使再审案件畸型增多，基层法院的息诉稳控工作更难、更复杂。面对新形势，必须找到新的解决问题的办法。

第二，中级法院应进一步加强对基层法院的指导和监督，大量案件由基层法院办理后，案件的质量就成为人们关注的焦点，只有案件质量上去了，才能使再审案件从源头上降下来。除了基层法院自己加强案件质量管理外，中级法院还应通过业务指导、上诉程序的监督等措施来加强对基层法院的监督。同时，中级法院还应与基层法院在息诉稳控机制中共同发挥独特的作用。

第三，提级管辖必然使高级法院受理再审案件增多，高级法院将主要办理再审案件，在高级法院人员不可能增加很多的情况下，需要高级法院内设机构进行调整，大量人员应充实到立案和审监部门，并努力提高二审案件的质量，以减轻最高法院的压力。同时，还要对再审提级管辖后，涉诉信访的新形势加强调查研究，及时总结经验，指导下级法院做好该项工作。

第四，提级管辖后，最高法院的再审案件势必增多，在积极应对的同时还要防止应办理再审案件而影响最高法院其他职能的发挥。应通过发布司法解释等来指导全国再审案件的办理，同时，更应注意对全国涉诉信访业务进行指导和监督，

（二）实行再审收费制度

当事人向法院申请再审，应预交案件受理费。案件再审后被维持或再审申请人撤诉，应由再审申请人承担案件受理费；如果改判，受理费由被申请人承担；如果调解，受理费由双方分担。以便通过收费来遏制当事人滥用诉权，随意申请再审，减少再审案件的数量，减轻法院的压力。为防止无理缠诉的发生，对败诉的申请人应给予制裁，如果维持了二审判决，则败诉的申请人应承担对方为打官司所花费的交通和食宿等必要的费用。同时，对于因审判人员的违法行为或审判人员的违犯法定程序的行为导致的事实认定和法律适用错误造成的再审，应当免除当事人缴纳诉讼费的义务。

（三）提级管辖的溯及力

提级管辖前，每一级别法院审理再审案件的次数虽然只有一次，但再审仍然是数次，提级管辖后则变成仅仅由上级法院一次再审。数以百万计的申诉人，依照原有再审制度可以申诉不止，而提级管辖后，新的数以百万计的申请再审人却仅仅只能申请一次。这种变化对当事人和法院的影响很大，必须考虑再审制度的衔接问题。现有的再审案件就已经使法院疲惫不堪，提级管辖后，遗留的申诉案件和新的案件，突然都涌向了上级法院 ，上级法院的压力可想而知。因此，在实施提级管辖制度前应设立一个缓冲的过渡期。对于提级管辖制度生效前，判决生效的案件再审时，仍然由原审法院管辖。提级管辖制度生效后，判决生效的案件再审时，由上级法院管辖。同时，对于提级管辖以前长期遗留的申诉案件 ，采取消极回避态度甚至一概置之不理也是不妥的， 依据原有的法律规定，集中予以清理，才是上策。

（四）再审事由明晰化

提级管辖只解决了向哪级法院申请再审的问题，而当事人的何种理由法院才能受理，是案件能否进入再审的关键。再审事由是法院审查应否启动再审程序的理由和根据，理由的宽泛与严谨直接决定了再审案件的数量和其他再审制度方案的选择，也是考量提级管辖制度成败的关键因素。科学设置再审事由是实现再审程序目的的关键，现行的再审事由不明确、缺乏可操作性，主观性太强，需要具体化：

1、 因原审法院程序不当

程序问题作为再审理由，一般是比较明确的，是否成立，依法审查后一般就能认定。程序不当主要是：审判人员和诉讼参与人主体不合法的；违反回避制度的；剥夺了当事人的程序权利等。

2、实体判决不当

实体问题是当事人申请再审的主要理由，再审事由是否明确主要表现为实体事由的规定是否客观。对于实体问题可以具体明晰为：原裁判依据的主要证据不真实；原裁判依据的生效裁判被撤销，或原裁判与另一生效裁判所认定的同一事实相矛盾；有新的事实或新证据的。

3、适用法律不当

尽管有人认为适用法律是否适当作为再审理由不够明确。 但是，很多当事人就是以适用法律不当作为提起再审的理由，有时这也是法院再审改判的理由，且适用法律不当的具体理由一般而言还是比较清楚的，法院在审查后一般都能确定理由是否成立。

（五）有条件的保留指令再审和原审法院管辖

提级管辖必须充分考虑到省法院和最高法院的压力，如何既公平、公正审理再审案件，又能减轻上级法院的负担，才是最好的选择。客观而言，即使再审案件由上级法院审查，上级法院也无能力办完所有审查的案件，审委会虽有许多不足，但是，经过几年的努力，各级法院审委会的工作机制已经有了显著的改善。相比较而言，由于经过了集体的智慧，审委会讨论决定的案件的质量比没有经过审委会的案件的质量要高。为了减轻上级法院的压力，也为了发挥审委会的职能和作用，对于没有经过原审法院审委会讨论决定而判决生效的案件，在一定情形下，可以指令下级法院再审。

虽然应尽量减少最高法院审理二审案件的数量，但绝对禁止其受理二审案件，既不可能也不现实。这就涉及到最高法院受理的二审案件，再审时如何提级的问题。由于最高法院是最高级别的法院，载我国设置再审法院也不现实。因此，最高法院判决生效的案件只能由最高法院自己管辖。

（六）再审的次数

提级管辖必然涉及到再审的次数多少，上提一级只是解决了审级的无限问题，对于再审次数必须明确，再审次数必须严格限制为一次，才能避免再审无限的现状，也才能得到提级管辖的立法目的。

结语：

民事再审案件提级管辖影响重大、意义非凡，正确评价其利弊，科学设计配套制度，才是我们的理性选择。由于作者的学识所限，上述论述可能欠妥贴，如有不当之处，敬请批评指正。

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