提起行政撤销之诉或确认行政行为违法之诉

房地产项目、不动产交易的主管部门对税款把关很严，没有税务机关的完税凭证，房地产项目、不动产交易双方无法办理过户登记手续，所以，交易双方都能主动依法纳税。交易双方向税务机关纳了税后，本来税务机关只需向交易双方出具“房地产转让税收证明书”即可，而实践中，税务机关却画蛇添足地向购买人出具“销售不动产专用发票”。在这份“销售不动产专用发票”中，注明付款人是谁，收款人是谁，交易项目、单价及交易总金额。事实是，购买人只是按发票上的交易总金额向税务机关支付了税款，并未向出卖人支付交易总金额。而这份“销售不动产专用发票”一出，便被转让双方用做了其已支付交易价款的证明，对抗出卖人的债权人。

为什么购买人未向出卖人支付房地产项目、不动产交易价款，出卖人便同意为购买人过户呢？因二者本来就是虚假交易，其目的在于帮助出卖人转移财产逃避债务。这也是债权人对虚假交易提出异议的原因所在。而税务机关画蛇添足地出具的“销售不动产专用发票”，此时正好无意中帮了虚假交易双方的忙，双方正好利用这张未付交易价款却送上门来的“销售不动产专用发票”弄虚作假瞒天过海，对抗出卖人的债权人。

不动产交易，尤其是房地产在建项目办理转让时，土地、规划、建设、房产、税务等政府行政主管部门竟然只要求买卖双方提供转让合同和完税证明，却不要求买卖双方提供是否履行了转让合同，即购买人是否向出售人支付了交易价款的发票、银行凭证等手续，出现了未付交易价款的购买人，也可办理转让、过户手续的漏洞，使得恶意逃债虚假交易双方有机可乘，有空可钻。

退一步讲，假如政府相关行政主管部门也把付款关，即审核购买人是否向出售人真实支付了交易价款，因有税务机关向购买人出具的“销售不动产专用发票”，也为查清购买人是否向出售人支付了交易价款人为地设置了障碍。

如果买卖双方是真实的交易，不论政府行政主管部门是否审核购买人付款与否，出卖人会为自己把关，购买人不付款，出卖人自然不会配合其办理转让、过户手续，自然不会发生虚假交易问题。

而实践中的问题是，出卖人与购买人只签订了所谓的交易合同，并不付款，根本不存在真实的交易，他们的目的就是要转移财产，逃避债务，而政府行政主管部门又不审查双方是否真实履行了合同，正中虚假交易者的下怀，正好被虚假交易双方钻了空子。这直接损害的是出售人的债权人的利益。

对已办转让、过户手续的虚假交易，债权人有选择权：其一方面有权提起民事诉讼，即前述的撤销之诉与确认之诉；另一方面也有权提起行政诉讼，即对办理虚假转让、过户手续的政府相关行政主管部门如计划、土地、规划、环保、建设、房产、税务等行政机关分别提起行政诉讼，请求依法撤销这些相关政府行政主管部门分别为虚假交易所办理的相应的转让、过户手续。事实上，债权人也有权在对虚假交易双方提起民事诉讼的同时，对为虚假交易办理转让过户手续的政府及其相关主管部门如计划、规划、土地、建设等分别提起行政诉讼。

市场经济是诚信经济，是法治经济，虚假交易是不讲诚信的表现，也是违法的表现。但这种不讲诚信、违法的行为，不但没有得到政府及其相关主管部门的制止与制裁，反而得到了政府及其相关主管部门的承认与配合，反而给不讲诚信、违法的虚假交易披上了一层合法的外衣，罩上了一层保护伞，使这种不讲诚信、违法的虚假交易加大了纠正的难度和成本！政府主管部门在保护了虚假违法的同时，必然打击、损害了诚信守法的，使得虚假交易产生的危害更变本加厉了，这对经济秩序的破坏是巨大的，与法治经济的要求南辕北辙格格不入。

堵塞目前房地产项目、不动产转让、过户手续中存在的重大漏洞的对策。

1、税务机关只能开具“房地产转让税收证明书”，不能再开具“销售不动产专用发票”。

税务机关开具“销售不动产专用发票”，不应仅仅建立在已完税的基础上，更应建立在已真实付款的基础上。购买人仅纳税，不向出售人支付交易价款，税务机关不能为其开具“销售不动产专用发票”。

在购买人仅支付了交易总价款应缴纳的税款，并未支付交易总价款的情况下，税务机关只能为其出具相应的“房地产转让税收证明书”，不得出具“销售不动产专用发票”。税务机关只因交易双方纳了税，便出具“销售不动产专用发票”是一种弄虚作假行为，必须坚决制止。如果税务机关坚持出具“销售不动产专用发票”，必须由购买人出具其已支付出卖人合同约定的，并已纳税的交易价款的“银行凭证”等相关证据材料。

2、房地产项目、不动产交易相关政府行政主管部门在严把“纳税关”的同时，再增把“付款关”。

计划、土地、规划、建设、房产等房地产项目、不动产转让的相关政府主管部门，在严把交易双方完税关的同时，严把购买人付款关，购买人必须向政府相关主管部门提供向出卖人支付交易价款的“银行凭证”等证明确实已付交易价款的证据，否则，相关政府主管部门不得办理转让、过户手续。

也可考虑增加转让、过户手续过程中的公示程序，即政府相关主管部门在受理房地产项目、不动产转让、过户申请后，在当地权威媒体发出公告，征询交易异议。异议期满无异议或异议不能成立者，则办理转让、过户手续。反之，则不予办理，告之相关当事人通过诉讼程序解决当事人之间的争议或异议。

在交易环节设置公示程序是必要的，也是可行的。房地产项目既然是在建，尚未从法律上确认产权归属，其产权处于法律上的不稳定状态，在这种不稳定状态下交易甚至频繁发生交易本就容易发生纠纷，在容易发生纠纷的交易环节设置公示程序，增加交易的透明度，对维护交易秩序的安全稳定的好处是不言而喻的。事实上，现行不动产交易早已采取了这种做法。已有产权归属的不动产交易尚且如此谨慎，处于不稳定产权状态的房地产项目转让、过户，更需慎之又慎。同时，房地产项目交易金额巨大，对如此巨额的房地产交易也没有理由不谨慎从事。

3、修改、完善现有的房地产立法。

包括税务机关在内的房地产交易主管部门只所以都不对虚假交易进行包括支付交易价款在内的实质审查，是因为没有哪一项法律、法规、规章甚至规范性文件要求他们这么做。

《城市房地产管理法》虽有“房地产交易”专章，但只是强调“房地产转让，应当签订书面转让合同”，对房地产转让价款的支付并没有明确规定。在整部房地产法中偏重于地产的规定，轻房产的规定，至于什么是房地产更是一个界定未清的概念。土地使用权及现房甚至期房转让都有较为明确的规定，也都较易于理解和操作，房地产在建项目的转让，是在实践中几乎和土地使用权、现房、期房交易一样大量发生的转让，而房地产法对此却没有任何明确具体的规定，不能不说是《城市房地产管理法》的一大遗憾。

《城市房地产开发经营条例》是国务院依据《城市房地产管理法》制定的，除《城市房地产管理法》之外的一部关于房地产开发的极其重要的行政法规。令人可喜的看到，在这部法规里，明确提出了“房地产开发项目转让”这一概念，但令人不无遗憾的是仅有两条，其中一条还是适用《城市房地产管理法》第38条、第39条。在这部行政法规里，还是没有对房地产项目转让给予足够的重视，对房地产项目转让不同于土地使用权、现房、期房转让的复杂性没有给予应有的认识，致使这部极其重要的行政法规关于房地产项目转让的规定缺乏操作性，不足以规范指导实践中大量发生的房地产项目转让纠纷。

建设部1995年根据《城市房地产管理法》制定的两个部门规章：即《城市房地产开发管理暂行办法》和《城市房地产转让规定》，以及2001年建设部颁发的《商品房销售管理办法》，是继前述法律、行政法规之后，关于房地产开发的最为重要的三个部门规章。在《城市房地产开发管理暂行办法》中还设立了“房地产开发项目”专章。但从三部规章的内容来看，仍然注重的是合同、纳税，甚至是成交价款的申报、评估，而对交易价款的支付这一决定房地产转让的核心因素没有给予任何规定。再从三部立法的内容来看，房地产开发、房地产转让、商品房销售这本都是包含关系，也明显重复、散乱，不统一，不系统，急待立法整合。

《物权法》第19条虽规定了“更正登记”和“异议登记”制度，但无法阻止这种转移财产、逃避债务的虚假物权行为的发生。

试想，做为房地产项目、不动产的政府相关主管部门，连当事人之间的交易是否真实，是否得到了实际履行都不管，即不问青红皂白就为交易双方办理转让、过户手续，那它这个政府主管部门还“主管”什么呢？但如前所述，事实上确实没有哪一部法律、法规、规章与规范性文件要求相关主管部门审核交易双方的真实性问题，这显然是法律的缺失。如何解决法律缺失问题？一是修改现行的相关法律、行政法规以及规章，赋予政府相关行政主管部门审查房地产项目、不动产双方交易、付款的真实性的行政职责，防止虚假交易发生。二是制定房地产项目、不动产转让的专门性法规或规章。建设部的三个部门规章在不同时期从不同角度，对包括房地产项目在内的房地产转让做了不同的规定，将这三个规章进行立法整合，制定一部统一的房地产交易法规、规章不仅是必要的，也是可行的。至于地方，则可根据当地的不同实际情况，制定相应的地方性法规、规章。无论是新立法还是修改现行立法，都需要有一个较长的过程，在相关法律未出台以前，为了制止每天都有可能发生的此种虚假交易，建议政府或政府相关主管部门以规范性文件形式立即加以管制。

4、对已经发生的虚假交易以及因此而引发的行政诉讼立即进行彻底清理。

对那些只签合同实际并未履行的房地产项目、不动产转让，已经办理了转让、过户手续的，政府及其相关主管部门应立即主动予以纠正，恢复原状，尽快使政府及其相关主管部门和当事人从不必要的行政诉讼及民事诉讼中解脱出来，双方不要再耗费人、财、物力及宝贵的司法资源，尽快恢复正常的产权秩序和交易秩序，保障经济交往秩序的合法、有秩的流动，保障市场主体的合法权益。

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