浅析执行权二级分化运作模式的构建

浅析执行权二级分化运作模式的构建

来源：中国法院网 | 作者：王永东
　　
近年来全国各地法院广泛地开展了加大清理积案的活动，虽然取得了一定的成效，但执行难问题并未得到根本解决，“执行难”成为人民法院难以承受之重，最高人民法院要求各级法院二年左右时间基本解决执行难问题，执行改革势在必行。为此笔者以执行权运行机制改革为切入点，对执行实施权予以分化的正当性进行分析，从而提出设立分化执行制度的运作模式构想，以期扩充现有的执行力量来破解“执行难”，真正树立起司法权威。

一、执行权二级分化的定义

最高人民法院原院长肖扬在十一届全国人大一次会议作的报告就2008年的工作安排部分中特别提到了“深化执行改革，进一步落实执行裁决权与执行实施权的分离”的执行权分化方案，笔者赞同将执行权划分为执行裁判权和执行实施权，并将这种分化方案称之为执行权的一级分化。

执行裁决权与执行实施权相分离运作，这也给我们有所启示：执行人员的身份并不一定要具有法官资格；行使执行实施权是一种行政行为，[1]鉴于当今司法资源紧缺，执行难局面难以改善，法院能否把这种执行实施权的一部分分化出去，由其他行政机关或相关组织去实施呢？也就是能否进行执行权的二级分化呢？这里的二级分化执行制度，专指人民法院将部分案件的执行实施权分化出去，予以委托给行政机关及相关基层组织负责执行，而这些机构并不是负有协助执行的义务，而是有责任予以执行的一种制度。

二、执行实施权予以分化的正当性

根据宪法及人民法院组织法的规定，人民法院是国家审判机关，独立行使审判权（含执行中的裁决权），审判权是唯一由人民法院行使的权力。审判独立旨在防止干扰审判工作的开展，并不意味着执行全是法院一家的事，相反，执行要依赖社会各方面的力量才能共同完成。故此，笔者认为人民法院可将一些执行实施权交由法院之外的行政机构或相关基层组织行使。

（一）民事强制执行权的性质决定

执行权是一种什么性质的权力？理论界比较有代表性的观点认为，执行权是执行实施权和执行裁判权二权合一的综合体，强制执行权具有司法权和行政权双重属性，在执行过程中司法权和行政权的有机结合，构成了复合的、相对独立的、完整的强制执行权。[2]笔者倾向于该种观点，而且认为执行权是以行政权为主的司法行政权。因为执行权包括执行行为和适当的裁判行为，前者符合行政权中主动性、命令性、确定性、强制性等特征，属具体行政行为，可将其称为执行实施权，后者是执行主体为处理执行过程中的争议而实施的行为，具有救济的性质，如对变更、追加被执行人的异议裁定及案外人所提异议的裁决等，具有司法的消极性、被动性、中止性、公平性和终局性等特征，应属于司法行为，可称为执行裁决权。实际上在执行案件中出现裁判情况较少，因此执行权是以行政权为主的司法行政权，是由司法权和行政权的有机结合构成的复合型权力。由于执行实施权属具体行政行为，并非只能由法院行使，故完全可以将部分执行实施权予以分化给行政机关及相关组织行使。

（二）法院之外的执行机构执行存有先例

我国封建社会长期实行的是由行政长官掌握司法权，集裁判权执行权于一身的审判制度，自清末修律至民国时期，开始引进和建立民事强制执行制度，行使执行权的机关是行使裁判的法院。但从新民主主义革命时期根据地的司法制度来看，行使执行权的机关因地区不同而异。有的仍由审判机关作为执行机关，有的由行政机关作为执行机关。这也是在我国法院之外，由其他机构负责执行的先例。

看看国外一些国家和地区民事执行权的配置情况，或许有借鉴意义。域外主要国家或地区法律对民事执行权的配置不尽相同，如美国实行审判和执行相分离的体制，法院没有设立专门机构及人员，民事案件判决生效后，除少数没有履行能力的当事人外，绝大多数当事人能够自觉履行判决确定的义务，基本上不存在“执行难”问题，少数不能按期履行的，一般由权利人或律师向法官提出查封、扣押、变卖债务人财产等动议，法官经审查可签发扣押令，由司法警察具体执行。必要时，法官也可以发出强制执行令，由司法警察强制执行。如果协助义务人拒绝执行，申请执行人可以对协助执行人提起诉讼。[3]

（三）行政机关、基层组织有能力搞好执行

在当今，刑事案件的执行主要是由司法行政机关和公安机关负责，民事案件可以由行政机关负责执行吗？理论界有许多观点赞同由行政机关负责执行。笔者认为，行政机关本身就是国家的执行机关，负责着我国法律、法规及就某些重大事项做出的决定的实施和执行，而生效法律文书，本身就是适用法律、法规的结果，行政机关完全有能力胜任这一工作。但笔者并不赞同将执行实施权全部交由行政机关等法院之外的机构实施。由行政机关负责执行，固然可以减轻人民法院的负担，但恐怕不易克服地方保护主义和部门保护主义这个难题，同时，所有案件交由行政机关负责执行，对提出的异议等情形又由法院裁决，操作上容易脱节，效率也不高。

作为基层组织的村民（居民）委员会，对被执行人的情况，如人的去向、财产状况很熟悉，又有丰富的工作经验，其依据村规民约尚能处理问题，何况是法院的裁判文书？实践中在执行的结案方式中，绝大多数是以和解方式结案的，笔者所在法院去年和解结案占执结的80%，故其完全能够胜任这一工作。

（四）当今的司法实践证实了委托行政机关执行的可行性

执行权能否分化委托给行政机关，在当今法律没有规定的情况下，有些法院做了一定的尝试。如浙江省高级人民法院在2007年全省法院院长会议的工作报告中对非诉行政执行案件提出了积极探索委托执行的方式方法。浙江省慈溪市人民法院做了该方面的尝试，自2007年6月起，该院将非诉行政执行案件的执行实施权委托给行政机关，至今（同年9月10日）已有66件环保案件被强制执行。[4]

三、设立二级分化执行的运作模式构想

设立二级分化执行制度必须强调人民法院的角色转换，从传统的执行者逐步转为执行者和监督者，适当弱化人民法院的执行实施职责，同时应强化人民法院的司法监督职责。为推进这方面的立法进程，以下谈几点设想。

（一）由法院执行实施机构以法院的名义委托

根据执行权一级分化模式，法院执行实施机构仍是执行案件的主办者，负责案件的执行，即使将案件分化委托出去，办案责任终究归其承担，但其应以所在法院的名义进行委托。

（二）受托方应是与执行案件有一定关联的行政机关及相关组织

人民法院应结合每类案件乃至每个案件特点，充分发挥行政机关及相关组织的职能优势，有的放矢，进行个案委托，方能充分发挥二级分化执行制度的作用。也就是说应坚持最密切联系原则，否则无异于有病乱投医，此种情形下受托方可就受托事项提出异议。实践中应坚持个案委托原则，不可千篇一律。

（三）双方应签订书面委托合同

执行机关结合案件情况，确定受托对象后，作为受托方应积极主动地与人民法院磋商，在与受托事项有密切联系的情形下，不能推辞，双方就执行相关事项达成一致协议后，应签订书面委托合同。签订的委托合同应载明：委托的事项、委托的权限范围、委托机关及受托机关各自的权利义务责任、委托期限、法律责任等。合同签订后，应当向社会予以公示，以增强社会公信力，同时可加大威慑作用。

（四）严格限定委托事项

执行实施权主要委托事项应是财产调查权和财产控制权及主持和解权，财产处分权由于涉及到评估、拍卖等需另行委托事项，一般不宜再委托。应坚持个案及个案的部分执行实施权委托，即将执行实施权分化出去，相应的强制措施的实施权也应视案件不同情况授给受托机关，而且委托的重点是强化受托机关多做、善做和解工作。受托机关必须以法院的名义执行。但是笔者认为查询、冻结、扣划银行存款的权利不宜由受托机关行使，这一来涉及到银行协助的问题，二来涉及到储户存款受法律保护的问题。另外，在对妨碍执行需要罚款、拘留的，也应由委托机关决定，不宜由受托机关行使，更不能分化给其执行，因为罚款、拘留是执行中最严厉的处罚措施，应当慎之又慎。

（五）加强对受托人履行义务的监督

进行二级分化执行后，法院执行实施机构应加强对分化委托执行案件的管理，及时掌握案件的执行进展情况，必要时亲自参与执行、指导，决不能撒手不管。对执行中碰到的问题，要及时予以解决，需要由执行裁决机构处理的，应及时移交，避免相互扯皮，降低执行效率。

总之，切实解决“执行难”问题，维护生效裁判的严肃性和权威性，不单单是人民法院的职责所在，也是其他国家机关、组织乃至每个公民不容推卸的责任。通过设立二级分化执行制度，可在全国范围内编织一张大“执行网”，大大扩充执行力量，从而建立威慑机制。

[1]常怡、崔捷：“完善民事强制执行立法若干问题研究”，载《中国法学》2000年第1期，第23页。

[2]参见高执办：“论执行局设置的理论基础”，《人民司法》2001年第2期。

[3]　中国司法改革考察团：“美国司法体制考察及启示”，载《人民司法》2006年第7期，第94页。

[4]石竹省：“慈溪法院委托执行成效良好”《宁波日报》，2007年9月10日B3版。

（作者单位：江西省高安市人民法院）

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