完善庭前调解制度的几点思考

完善庭前调解制度的几点思考

作者：信阳市中级人民法院民事审判第三庭 王文慧

中国的民事诉讼调解制度曾被国人视为优良司法传统、被西方誉为“东方经验”，在速决纠纷、化解矛盾等诸多方面起到了重要作用。我国现行的民事诉讼调解分庭前调解与审理中调解两种方式。所谓庭前调解，是指人民法院受理案件后，在开庭审理前对法律关系明确、事实清楚的民商事案件，经当事人双方同意，在审判人员的主持下进行的调解活动；所谓审理中调解，是指人民法院开庭审理民商事案件过程中，根据当事人的申请或法院依职权主持双方当事人进行的调解活动。其中，审理中调解又可称调解主导型民事审判方式，二者都属诉讼调解，是人民法院行使审判权的一种方式，它的存在充分契合了建设和谐社会的需要。但在司法实践中，其往往并未很好地被贯彻执行，逐渐暴露其弊病，其原因是多方面的。笔者作为一名法院工作人员，在工作中深有体会，而且在审理中调解，既有开庭程序笔录，又有调解笔录，程序比较混乱，并使得原本是严肃庄严的庭审活动受到极大的负面影响。笔者认为，庭前调解制度作为诉讼调解的一部分,是根植于我国历史文化传统并经过长期司法实践证明有效的纠纷解决方式，不仅符合当前社会大众的价值观念和诉讼意识，也体现了中华民族追求自然秩序，社会秩序和谐的理想。但我国目前对此仍处在探索阶段，并没有建立系统完整庭前调解制度，如何完善庭前调解就成了日前急待解决的问题。在这里，笔者就如何完善庭前调解谈谈自己的浅薄拙见。

一、我国庭前调解制度的发展沿革

调解制度是我国法院在世界民事诉讼法上的首创。法院着重以调解方式处理民事案件的做法，发端于我国新民主主义革命时期。１９７９年重建法制之初，“调解为主”依然是法院民事审判工作的基调，在《民事诉讼法（试行）》第６条中将“调解为主”的方针改为“着重调解”的原则，即“人民法院审理民事案件，应当着重进行调解；调解无效的，应当及时判决”。着重调解原则虽然在用语上避开了“调解为主，审判为辅”，但就其实质而言，仍然保持着调解为主和调解优先的基调。１９９１年修订《民事诉讼法（试行）》时，国家立法机关再度对它进行了修改，改为“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解：调解不成的，应当及时判决”。“重判轻调”成了当时的普遍现象，法院民事案件的调解率直线下降。从最高法院每年工作报告的统计数据上看，法院民事、经济案件的调解结案率从1989年的69%和76%，到2001年已经迅速滑落到36.7%和30.4%。2002年以后，民事经济案件不再区分，民事案件的调解率为31.9%。基层法院的民商案件调解率基本保持在30%上下（最高的可达50%以上），中级法院则为10%至20%左右。2002年，党中央、国务院、最高法院、司法部先后就调解工作做出部署。在第十八次全国法院工作会议上，最高人民法院就民事调解工作做了专门的部署。要求各级人民法院进一步深化审判方式改革，完善诉讼调解制度，提高诉讼效率；有条件的法院可以开展庭前自愿调解等工作。2003年1月，最高人民法院做出了《审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，其中第四条规定“人民法院审理虚假陈述证券民事赔偿案件，应当着重调解，鼓励当事人和解”，重新提出了“着重调解”的原则。2003年7月，最高人民法院做出了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，其中第十四条对婚姻家庭纠纷和继承纠纷；劳务合同纠纷；交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；宅基地和相邻关系纠纷；合伙协议纠纷；诉讼标的额较小的纠纷规定了人民法院在开庭审理时应当先行调解的前置条件。最高人民法院于2004年8月做出了《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，其中规定了人民法院对受理的第一审、第二审和再审民事案件，可以在答辩期满后裁判作出前进行调解。在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解。同时对调解制度中一些具体问题予以明确细化。最高人民法院2005年工作报告将民事调解工作提到了一个新的高度上。提出要加强对诉讼调解工作的指导，提高诉讼调解水平。指导各级人民法院按照“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的要求，不断提高诉讼调解水平。2007年3月，在《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》中，对庭前调解作了进一步的细化规定，2008年4月1日即将施行的《民事诉讼法》中，亦为完善庭前调解作了原则性的铺垫。第八十六条规定人民法院进行调解，可以由审判员一人主持，也可以由合议庭主持，并尽可能就地进行。人民法院进行调解，可以用简便方式通知当事人、证人到庭。在法律上进一步明确了调解的基本程序和方法。

二、完善庭前调解制度的必要性与可行性

中国是有13亿人口的社会主义国家，农民和文盲占有很大比例，这就决定了民事调解制度的中国特色，应当表现为这一制度对中国国情的基本适应的特点。我国法院民事诉讼调解是个人处分原则和国家干预原则结合运用的产物，从以往的审判实践看，它起到了一定的积极作用，不能因现在存在着诸些弊病，就全面加以否定。一旦调解的优势消失了，判决的弊端就立刻显现，比如出现执行难、申诉多、法院负荷重、群众不满等，使法院承受着案件与舆论的多重压力，法官抱怨社会不懂法，社会指责法官不公正。而且，现代的法院审判无论如何改进，都不免存在着制度上的局限性，需要调解这样简便易行，通融灵活的解决纠纷方式，来实现审判制度力所不能及的社会功能。因此，调解在我国的民事审判制度中，仍应占有一席之地，其优点还很多的。毕竟，调解与判决是建立在不同基础之上的结案方式，调解建立在当事人自愿的基础上，而判决是建立在法制强制的基础上的。

笔者认为法院调解是“在两种意志（指主持人员意志与当事人意志）中间寻找一个平衡点， 以便既保证当事人合意具备相当的‘纯度’， 又能使纠纷解决主持人员具有一定的影响力， 纠纷解决程序具有一定的效率和利用率”。而完善的庭前调解制度，基本上能较好地解决当前在法院调解中所存在的强制或变相强制调解问题，并能有效克服法官在调解过程中可能存在的审判权的恣意。这应是与我国审判方式改革的方向相吻合的

实行庭前调解，首先有利于提高办案效率。实行庭前调解，可以避免出现开庭审理与调解的程序交叉混乱，以判压调等现象，从而避免了因久调不决而造成的办案周期延长的弊病，提高了效率。其次，有利于提高案件质量。实行庭前调解，如果调解不成，对调解中未达成共识的部分或有争议的事项有利于引导当事人举证，在以后的庭审中向法庭提供有利于自己主张的证据。庭审法官也可以根据调解法官的前期工作认真分析案情，详细拟制庭审提纲，并结合庭审查清的事实与当事人提供佐证的证据，从而更准确地适用法律，作出判决，切实地提高了案件质量，也反映了审判的严肃性，体现了司法的公正。第三，有利于抑制法官为规避当事人上诉、检察院抗诉和人大个案监督所可能造成的错案责任追究而偏爱调解、轻审判现象的出现，进而避免了出现任意地扩大调解案件的范围，以及强制调解与违法调解现象的产生，以致引起当事人与法院的矛盾，使当事人产生对司法审判的不信任感。第四、有利于区分法官的责权。实行庭前调解，避免出现了法官在一起案件中同时扮演调解员与审判员的双重角色，而导致因其权责不分。调解与审判，法官所享有的职权与最后承担的风险责任上不一样的。第五，有利于司法审判权服务于人民。实行庭前调解后，以调解结案的，以遵从当事人自愿为基础，不进入审判程序，而且立案时诉讼费就减半，结案周期短，程序简易，减少了诉讼成本，真正地有利于当事人，以致体现司法为民，审判权服务并归属于人民。

在中国现行的司法实践中，目前，全国约有30%的法院在立案庭设立了庭前调解组或速裁组，开展立案阶段的调解工作，形成了一定的制度规范，为庭前调解制度的创立积累了宝贵的经验，也充分说明了其具有可行性。从最新出台的《诉讼费用收取办法》看，民事诉讼实行庭前调解制度也是与其规定的调解与审判结案收费不同标准相适应，便于更好贯彻落实。

三、如何完善庭前调解制度

(一） 庭前调解组织的设立

《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》中，已明确人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度。要完善庭前调解制度，首先是设立调解组织。而现行法律并无这方面的具体规定。笔者认为，可在法院立案庭附设一个法院民事调解组，原则上只在一审法院中设立，由立案庭负责人负责调度，具体调解法官可从法院里现有的审判人员中分流出来，并配备1-2名书记员，组成调解组。

对具体调解人员的确定，考虑到中国已建立了系统完善的人民调解体系，同时，为解决法院人员紧张的问题，笔者认为可以尝试在庭前调解阶段将庭前调解和人民调解衔接起来，《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》亦规定人民法院可以根据法律以及司法解释的规定，建立和完善引入社会力量进行调解的工作机制。人民法院可以引导当事人选择办案法官之外的有利于案件调解的人民调解组织、基层群众自治组织、工会、妇联等有关组织进行调解，也可以邀请人大代表、政协委员、律师等个人进行调解。笔者设想在避免将人民调解等方式作为强制性诉讼前置程序的倾向这个前提下，每一个在立案后进入庭前调解的案件，由立案庭指定一名调解法官后，由双方当事人自主选定1—2名人民调解委员会组成人员邀请其共同进行调解。但应掌握，不论案件复杂程度怎样，一律由一名调解法官主持诉讼调解，以至结案。

调解是以追求纠纷的友好解决为目的，为给当事人之间创造一个平等协商的和谐环境，应设立专门的圆桌式的审前准备场所和可以喝茶（咖啡）谈天的调解室以区别于对抗式的审判庭。为避免出现强制调解与违法调解等现象，在调解室墙壁上醒目地方挂上法院民事诉讼调解相关法律制度及工作流程规范牌匾，以便当事人监督，约束调解法官的民事诉讼调解行为。只有在特殊情况下，可以进行就地调解。

（2）庭前调解的受案范围

我国现行法律对调解的范围已有明确的界定，在《最高人民法院关于人民法院民事调解工作的若干规定》中，明确规定对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解。但适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。这是对审理中调解范围的规定，对于庭前调解有其可以适用的地方，但存在许多的不足。最高院《关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》中对于庭前调解给予了当事人充分的自主权，提出只有在立案后并经当事人同意后，人民法院才可以在立案阶段对案件进行调解。对于案情复杂并且当事人不同意调解的，或者找不到当事人的案件，应当及时移送审判庭审理。这种过于原则的规定，后果是在立案时如果当事人均不同意调解，则该规定形同虚设，发挥不了庭前调解的作用。

笔者的看法是适用庭前调解案件首先应明确那些是不应当调解的案件，笔者认为除《最高人民法院关于人民法院民事调解工作的若干规定》中，适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解之外，还应增加民事行为无效应当给予追缴或民事制裁的案件；损害国家、集体、第三人合法利益，受害人未参与诉讼的案件；以当事人无处分权为标的案件。

其次是要明确那些是应当庭前调解的案件。对于涉及婚姻家庭关系、抚（扶/赡/收）养关系、相邻权纠纷、人身权纠纷与当事人之间关系密切的案件，以及争议不大、权利义务关系明确的案件等，具有适用庭前调解的法律依据和调解成功的可能性，而且也为便于今后履行，应列为应当庭前调解，即该类案件在立案后，必须经过调解程序。具体而言，该类案件包括：离婚、抚养、探视、抚养、赡养、继承、收养、亲属间财产、宅基地、相邻关系、共有财产、医疗事故、道路交通事故、劳动争议、借款、合伙、合资、合作等纠纷案件。这里，对此类案件中涉及故意侵害的侵权性案件是否应列为应适用调解程序的受案范围问题，笔者初步认为此类案件中涉及故意侵害的侵权性案件不宜归到此类案件中，否则，容易造成负面影响，会使侵权一方恣意地侵犯他人的权益，因为调解结案的一般都是双方互谅互让，既然侵害方故意侵犯了他人的权益，就应该承担相应的民事责任，如果这也让受害方，也就原告来让步承担一部分损失，显然不尽合理，当然，如果当事人自愿选择的除外。

除上述两类案件之外的其他民商事案件，赋予当事人自由选择权，由立案庭在当事人提起诉讼，立案后，先询问当事人是否愿意适用调解。如果原告愿意并且被告也同意的，则将案件适用庭前调解程序转入民事调解程序进行调解结案；如果原告不愿意的，可不必再征求被告方的意见，直接依适用审判程序立案，转入审判庭，依审判程序进行审理判决。

（三）庭前调解制度的程序进行

民事诉讼实行庭前调解，在诉讼程序上必须进行重新设计。笔者认为对庭前调解程序的设计，可比照庭审的一些程序，简化步骤进行，只要把握流程就行，对具体的调解过程，可以由调解法官自由把握，采取多样式方式进行调解，不加以设计。具体设想如下：

1、调解的申请。对于可以提起民事诉讼的任何纠纷，原告都能够在立案后，先向法院申请进行调解。由立案庭行使立案权的法官进行案件分流，对应适用调解程序的案件与可选择审判程序的案件而当事人选择调解的，行使立案权的法官应依调解程序进行立案，然后，把案件转交给调解组，由立案庭负责人进行调解法官的调度，由1名调解法官或合议庭与1名书记员，也或者由1名调解法官、2名人民调解员与1名书记员组成调解组负责所立案件的调解。调解组选定后，行使立案权的法官应立即告知当事人调解组成立情况，并告知其有权对调解法官及书记员申请回避。当事人均不申请回避的，调解组依法正式成立。

2、调解组依法正式成立后，由调解法官与当事人沟通确定调解日，适用简易程序的一审案件，立案阶段调解期限原则上不超过立案后10日；适用普通程序的一审案件，立案阶段调解期限原则上不超过20日。二审案件原则上不搞立案调解，或者对二审案件规定更为合理的调解期限。调解场所一般定在法院设立的调解室，如果当事人之间另有商定地点的，调解法官可以准许。在调解法官与当事人商定调解日时，应送达起诉状副本给被告，并告知其可以提供书面答辩状或在调解时口头答辩，且在答辩中对自己的主张与反驳对方观点有举证的责任与义务。如果当事人均要求当即调解的，或一方要求另一方同意的，调解法官可以准许。

3、调解开始时，调解法官应当先核对当事人的身份，当事人有委托代理人的，也应当核对代理人的身份，再告知当事人享有的权利，需注意的是当事人本人负有自己到场的义务,除了疾病等特殊情况并得到调解组许可之外，不能象诉讼那样只要有代理律师或其他代理人出庭就行。同时应声明调解法官不拥有裁判权，如不能达成调解协议的，案件将迅速转入庭审程序，并由原告补交剩下的一半案件受理费。

4、调解进行过程中，调解法官可以比照庭审的法庭调查程序，进行必要的案件事实调查，有第三人的，按原告、被告、第三人的顺序进行陈述，出示证据可以在陈述过程中穿插进行。调解程序的进行可以象诉讼那样，需要由书记官作笔录，不同的是，只要调解法官认为没有必要，记录就可以省略。笔者认为，这样做可以大幅度地节约时间精力，充分体现了调解简便性的特点。并且，调解法官可以分开当事人，进行“背靠背”的调解工作。立案阶段的调解应当坚持以效率、快捷为原则，避免案件在立案阶段积压。如果当事人达成一致协议的，则调解法官予以确认。如果当事人还是不能达成一致协议的，调解法官可以最后提出调解方案供双方当事人参考，如果同意的，按当事人达成一致协议，予以确认；如果不同意的，调解法官应即刻宣布不能达成调解协议，诉讼调解程序终结，并告知将把案件退回行使立案权法官，由其及时转到审判庭适用审判程序进行重新审理判决。

5、对调解结案的救济。调解结案的，当事人不得提起上诉，检察院也不得提出抗诉，但法院审判监督庭可以依审判监督程序对调解结案的案件进行监督，发现调解有强制调解或违法调解，或调解协议内容有违反法律的强制性禁止规定，或侵害国家、集体与社会公共利益及他人利益的，应当依法重新调解。

建构完善的庭前调解制度对强调解、精审判的民事审判新格局，强化调解作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在庭审前，对于诉讼资源的合理配置、法官及其助理人员职能上的分工不仅能起到促进作用，同时可以确保对于复杂的民事案件得到及时公正的审判。以上几点浅见，只是笔者在人民法院面临新形势和新任务的要求下的几点不成熟的看法。虽然如此，希望能为构建一个真正和谐而公正的社会贡献自己的微薄力量。

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