刑事扣押之行政可讼性研究

刑事扣押之行政可讼性研究

作者：王璇

一、问题的提出

（一）一个案例的引入[ 最高人民法院公报，1996年第一期。]

湖北省黄梅县振华建材物资总公司（以下简称振华公司）于1993年4月初与黄梅县工商联建安公司签订钢材订货合同，合同约定前者于同年4月24日向后者提供钢材200吨。同年4月5日，振华公司从信用社贷款74万元，4月12日在鄂州购买钢材193吨，在鄂州码头装船待运。当日下午，湖北省黄石市公安局刑侦支队干警以涉嫌诈骗罪将正在码头办理手续的振华公司副总经理张卖席带走，并口头扣押货物，4月15日出具扣押物品清单将其中装载钢材133吨的货船扣押并开至黄石。黄石市公安局称，张卖席在任职振华公司副总经理之前，曾在黄梅县供销公司任职经理，其在与瑞安生资公司的经济活动中拖欠货款，故将钢材扣押，将其本人收容审查。振华公司称，张卖席与瑞安生资公司的经济纠纷发生时振华公司尚未成立，该纠纷与其无关。

后黄石市公安局多次就地处理钢材未果，最终强迫振华公司将钢材卖给瑞安生资公司。1993年4月29日，黄石市公安局主持双方在其办公室签订“订货合同”，并在合同鉴证单位处盖章，钢材价格、运费承担及汇款数额亦由其确定。后瑞安公司将24万元汇至公安局账户，公安局先后三次退回振华公司13余万元，其余款项仍留在账上，部分已被使用。

振华公司不服黄石市公安局的扣押行为向湖北省高级人民法院提起行政诉讼。湖北高院认为，黄石市公安局在有证据足以证明所扣押钢材与犯罪嫌疑人无关的情况下，强制扣押行为违法，强迫他人签订合同违法，遂作出（94）鄂行初字第4号行政判决：（一）撤销被告黄石市公安局1993年4月15日扣押原告振华公司133余吨钢材的行为；（二）被告向原告赔偿所扣钢材损失357371元，其他损失5100元；（三）被告向原告赔偿被扣钢材贷款信息。

黄石市公安局对一审判决不服提起上诉，最高人民法院经审理后认为，上诉人明知所扣钢材既非赃物，亦非可以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的证据，而是被上诉人的合法财产，与所办案件无关，明显超出《刑事诉讼法》第87条所规定的刑事侦查扣押物品范围，其以刑事侦查为名扣押钢材的行为无论从事实上还是法律上，均不属于刑事诉讼法所规定的侦查措施。强迫振华公司签订合同亦违法。最高法院二审裁定驳回上诉，维持原判。

（二）提出问题

刑事司法实践中，类似上述案例中的侦查机关不合规扣押、冻结、查封涉案财物的情况并不罕见，网络等媒体上亦多有报道。河南省新乡市人民法院2006年5月份就王合中起诉新乡市车站公安分局非法扣押行政诉讼作出判决，判决被告返还扣押原告的货车两辆或赔偿价款38万余元。[ 随伟：《公安机关非法扣押车辆，依法判返还并赔偿损失》载http://blog.sina.com.cn/s/blog_43e335230100fx54.html，于2014年6月5日访问。] 2001年5月17日，哈尔滨市中级人民法院一审认定，黑龙江省双城市公安局以大庆市工艺美术商行法定代表人李景宽倒卖黄金为由扣押该商行人民币245万元的行为违法，应予返还。黑龙江高级法院二审维持原判。[ 佚名：《非法扣押财产，公安局办公室被查封》，载http://www.dzwww.com/luzhongchenbao/luzhongguoneixinwen/200401180488.htm，于2014年6月5日访问。]《法律与生活》也曾报道了刑事诉讼中侦查机关不当扣押当事人财产引发争议问题。[ 直岩、石野：《执法检查并扣押物品之后》，载《法律与生活》2003年第6期。]

1990年实施的《行政诉讼法》第12条第二款规定：对查封、冻结、扣押等行政强制措施不服的可以提起行政诉讼，对刑事侦查中侦查机关违法、违规扣押、冻结、查封财物等财产强制措施是否可以提起行政诉讼未规定，最高法院2000年《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第1条第二款第二项指出“公安、国家安全等机关依据刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于行政诉讼的受案范围”，对于刑事司法实践中侦查机关的违法、违规扣押等行为，法院能够提供行政诉讼的救济或者在通过其他方式进行规制吗？

案件 受理时间 判决结果 裁判理由

大庆市工艺美术商行诉双城市公安局非法扣押行政诉讼案 2000年4月（《行政诉讼法解释》施行后） 胜诉，二审维持 具体行政行为没有证据、依据。

王合中诉新乡市车站公安分局非法扣押行政诉讼案 2006年左右 胜诉 侦查机关作出案件终结决定后继续扣押财物的行为属可诉的具体刑侦行为。

湖北黄梅振华公司诉黄石市公安局非法扣押行政诉讼案 1994年（《行政诉讼法解释》实施之前） 胜诉，二审维持 湖北高院认为，被告在有足够证据证明扣押财物与犯罪嫌疑人无关的情况进行扣押违法；最高法院认为，被告明知扣押物品与案件无关继续扣押，不予返还的行为违反刑诉法规定，不属于侦查措施，系违法。

从上表可知：

新乡市中院仅认定了侦查机关在做出终结案件决定后继续扣押的行为为违法的具体行政行为，避免回答终结侦查前侦查扣押是否合法的问题。由于作者收集资料所限，哈尔滨市中院认定公安机关扣押违法的依据并不明确。振华公司诉黄石市公安局案虽然是在《行政诉讼法解释》出台前作出的裁判，但该案例刊登在公报上，其裁判理由具有重要意义。刑诉法规定，侦查机关只得扣押与案件有关财物，无关的应尽快返还，湖北高院认为黄石市公安局在有足够证据证明扣押物品与案件无关的情况下继续扣押的行为无效，即对扣押物品是否与案件有关进行实质审查，而非因侦查机关以刑事侦查的名义扣押而认定其合法性。最高法院在对是否“与案件有关”进行实质审查的基础上，明确指出该扣押行为已经“不属于刑事诉讼法所规定的侦查措施”。如果最高法院该理由成立，是否可以认定该类刑事扣押行为也不属于《行政诉讼法解释》第1条所称的“刑事诉讼法明确授权的行为”，因而可以进一步讨论，在现在的法律和司法解释规定的背景下，是否可对一些扣押等财产强制行为提起行政诉讼。我国刑诉法扣押物品“与案件有关”的标准应该如何把握？有学者提出，有必要在对涉案财物决定进行扣押、查封、冻结等强制措施之时就进行严格把关，决定、执行分离，以制约随意的侦查行为，保证犯罪嫌疑人、被告人权利，本文将一并讨论。

（三）选题的意义

人权意义。保障人权不仅在于保障其人身、自由非经法定程序不受限制，同时也强调对公民财产权的保护，我国刑事法律和相关司法解释中大量条文规定拘留、逮捕、羁押、审判的条件、期限、程序，这是对犯罪嫌疑人、被告人人身权的保障，但对如何严格保护犯罪嫌疑人、被告人的财产权在刑事程序中不受侵害却规定甚少，公检法机关相互制衡、互相配合的司法理念没得到好的体现，所以本文对于平衡对人的强制措施和对财物的强制措施也有意义，对于保障犯罪嫌疑人、被告人财产权不受随意的扣押、冻结、查封等具有价值。

二、行政诉讼救济的必要性

（一）不规范扣押行为

实践中，侦查机关不规范扣押行为主要体现在以下方面：

1、扣押财物与案件无关。扣押机关对与案件无关的物品未能及时发还犯罪嫌疑人或其家属，尤其是对经济价值较大的房产、生产资料等物品的扣押、冻结、查封严重影响当事人利益，时有以侦查经济犯罪为名接入民事主体经济纠纷之嫌。

2、冻结、扣押财物价值远远超过被害人损失。如犯罪嫌疑人涉嫌贪污13万元被反贪局立案侦查，侦查部门却扣押了其银行卡内余额28万余元。

3、扣押物品不随案移送，物品清单不如卷，私自处理，甚至挪为公用、私用。

4、对扣押物品处置不当。如毒品犯罪中，所扣押、收缴的毒品作为重要物证在诉讼终结以前即被侦查机关销毁，该证据存疑时无法查证。未能及时发现有多位被害人或对多位受害人发还追缴的犯罪所得违反规定。

5、对应当冻结的供犯罪使用的银行账户存款等未冻结，导致不能及时追赃，返还被害人利益。

其中，尤其以侦查机关扣押与案件无关物品和违规处理扣押物品最为常见，未附卷移送的扣押物品下落不明，成为当事人反映最强烈的问题。

（二）产生原因

违法扣押行为产生的原因是多方面的，虽然法律、司法解释和有关规定对扣押物品的情形规定的较为清楚，但缺乏有效监督和制约是违规扣押产生的主要原因。有观点认为，行政诉讼法将刑事扣押行为排除在受案范围之外是考虑到对该行为已经有充分的的制约途径。“在我国刑事司法行为是被排除在行政诉讼受案范围之外的，这主要是考虑到：其一，我国现行的司法体制，刑事侦查行为被视为司法行为，在习惯上不作为行政行为对待。其二，我国刑事诉讼法已经授权检察机关对刑事侦查等刑事司法行为进行监督。其三根据我国国家赔偿法的规定，因刑事侦查等刑事司法行为违法而致人损害的，受害人可以根据国家赔偿法的规定获得救济。”[ 范家强：《论行政诉讼的受案范围》，载http://old.chinacourt.org/public/detail.php?id=184937，于2014年6月22日访问。]可见，我国法律将公安机关、检察机关等侦查机关的侦查行为定义为刑事司法行为，与行政行为相区别。但是，这种刑事司法行为与法院的刑事审判的刑事司法行为还是有很大区别的，法院具有中立性，而侦查机关、公诉机关作为追诉犯罪的一方是有倾向性的，行为也具有部分行政权的性质。

1、检察监督

检察院公诉部门虽然有权对扣押物品进行审查，但公诉机关对案件的审查以随案移送的侦查卷和询问犯罪嫌疑人为基础，这些侦查卷宗的不全面严重影响检察官的判断，而且每个刑事案件都有扣押物品，有些案件扣押物品数量多，检察官一一核实审查并不现实。公诉机关比较重视的是对关键证据的扣押、冻结等手续是否符合法律规定，是否能作为定罪量刑的证据。

2、侦查机关自我约束

公安机关办案规则要求扣押物品一般要制作扣押物品决定书，由侦查部门负责人签字，对经济价值较大的财物的扣押还要求县级以上公安局长批准，但这种请示汇报制度首先是内部的，缺乏向外部的公开公示，因而缺乏监管，实践中也并未能很好地避免违规扣押行为的发生。

3、国家赔偿

我国的国家赔偿程序条件严格，并不能保障公民相对人的合法权益。当事人因刑事司法行为而遭受损失的，虽然可以申请国家赔偿，但赔偿程序第一步的“赔偿义务确认违法”就很难操作，加之国家赔偿程序中的人民检察院角色重合、程序程序化、繁琐等缺陷，当事人很难实际得到国家赔偿。全国范围内对刑事侦查行为的国家赔偿裁定数量与实际发生的不合法刑事侦查行为数量的巨大反差就能说明这个问题。

因此，唯有将扣押行为纳入对外公开的范围，通过外部机关的审查才能对侦查行为有效制约，公开包括向检察机关公开和向法院公开，前者可以借鉴检察批捕的做法，即将批准扣押的权限交由检察部门，后者包括国家赔偿程序和行政诉讼，因前者适用较少，所以主要指行政诉讼。

（三）检察监督机制

国外普遍同时采取两种做法监督制约刑事扣押行为：事先将扣押物品的决定权交给法院，事后允许当事人对非法扣押行为提起法律诉讼。我国有学者据此提出建议：对于公安侦查的案件，扣押决定权交由检察机关审查批准，对于检察机关负责侦查的案件，法院审查批准。这样更能体现权力制衡原则。

笔者认为，这种做法在德日等国比较普遍，这些国家的刑法普遍得到较为长足的发展，刑法制度完备，在我国则并不太适合。理由如下：

第一，大多数刑事扣押并不需要事先批准。即使在英美德日等国家，侦查机关的很多扣押都是在现场逮捕、搜查、纠问等情况下临时扣押的，这是法律所允许的。

第二，外国普遍实行扣押令状主义，但审查批准程序有损侦查效率，可能导致侦查机关不能及时掌握罪证，在我国目前刑事犯罪率仍比较高的情况下，必须充分考虑犯罪侦查的需要。

第三，只有对于那些经济价值较大或者可能严重影响当事人利益的扣押才需要审查。侦查机关违规扣押基本都是出于经济利益考虑，违规处分扣押物品一般是为了违规获取该扣押物品的经济利益或使用价值，如扣押车辆私用，扣押款物填补办案经费，对于犯罪嫌疑人的随身衣物、违规刀具等物品出现一般没有冒险违规的情况。《公安机关办案规定》规定，对价值较大的财物扣押须经县级以上公安局长的批准，可见，公安部门也意识到对该类扣押行为有必要进行审查和限制，但因为缺乏对违规行为的问责、缺乏公开机制以及何谓“价值较大的财物”等规定的模糊模糊性，现实规制效果并不佳，所以只需将该类物品扣押决定权转移至检察机关。

第四，对于检察机关侦查的案件，对价值较大财产的扣押不宜交给法院，因为法院原缺乏该种部门，这与审查批捕权归检察机关所有的法律规定也不配套，鉴于检察机关内部侦查部门和批捕部门在现在司法运行中能良好运行的情况，笔者建议对检察机关内侦查部门的扣押的批准权仍为检察机关所有，可在批捕部门内设置对财物扣押的审批办案部门。

第五，对于那些需要及时扣押或者临时扣押的大件物品，侦查机关来不及报请批准的，可以先行扣押，然后于三天之内报请检察机关批准，未批准的需及时解除扣押。

以上是对扣押行为的事先预防机制，即对价值较大的财物或关系当事人切身利益的财物的扣押时，通过决定机关与申请、实行机关的分离，促进司法公开，在保护人权的情况下，最大限度的保证侦查机关能及时侦破案件。在该法律建议尚为被立法机关、法律规定采纳的情况下，只能通过事后的追责机制——审判机关的诉讼审查来倒逼侦查扣押行为，促使侦查机关规范侦查行为。但首先需要回答的问题是，审判部门能对侦查机关的刑事扣押行为进行司法审查吗？

三、刑事诉讼的可行性

（一）法律规定

最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第二项规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于行政诉讼受案范围。但何谓“依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”？以刑事侦查之名义行干涉经济纠纷之实的属于该范围吗，假借刑事侦查之名扣押与案件无关的财物属于该范围吗？

侦查机关依照刑事诉讼明确授权的行为至少需要满足以下要件：

（a)主体。侦查机关是具有管辖所涉案件的有权机关，如公安机关不得侦查贪污、渎职类案件。

(b)时间。行为一般应是在立案后侦查行为中做出的。

(c)对象。扣押财物一般必须是犯罪嫌疑人所有。

(d)程序。扣押中的清单制度、见证人制度等须得到遵守。

(e)依据。对物品的扣押必须是有法律依据的，刑事诉讼法及相关司法解释规定，侦查机关只得扣押与案件有关的物品，不得扣押与案件无关的物品。

1、“明确授权”之涵义

侦查机关扣押行为是否合法的关键在于判断扣押是否具有法律依据，即是否基于刑事诉讼法“明确授权”，因而要对扣押是否符合法律规定标准进行审查。一般认为，扣押包括证据保全扣押、财产保全扣押和社会保全性扣押。

（a）证据保全性扣押——“与案件有关”

证据保全性扣押，即为调查犯罪实施或量刑需要而对可能灭失、消失之物品所为之暂时性财产强制措施。“可以证明犯罪嫌疑人有罪、无罪或者犯罪情节轻重的各种财物和文件，应当查封或者扣押；与案件无关的不得查封或者扣押。”在侦查阶段是否与案件有关有疑问的，可以先行扣押，审查确与案件无关的，三日内作出解除或退还的决定。因此，可以将我国法律规定的“与案件有关”标准大概称为“可疑标准+事后退还”。

（b）财产保全性扣押

在追缴犯罪所得的过程中因违法所得灭失或无法追缴而扣押犯罪分子的其他财物以便退赔给被害人的行为是财产保全性扣押。刑法第64条规定，“对犯罪分子的一切违法所得，应当予以追缴或者责令退赔”，即对于可以追缴的违法所得，应当追缴，对于无法追缴的违法所得，应当以其其他合法的财产退赔被害人，所以为了保障《刑法》第64条对被害人损失赔偿的实现，防止被害人转移财产对被害人的不利影响，公检法机关可以对其犯罪嫌疑人、被告人其他财产进行财产保全性扣押，在诈骗类犯罪中常有财产保全性扣押。在追缴犯罪所得的过程中因违法所得灭失或无法追缴而扣押犯罪分子的其他财物以便退赔给被害人的行为是财产保全性扣押。

(c)社会保全扣押，是指为保障人身安全、财产安全、社会安全为目的而对武器、违禁品等加以扣押的行为。我国法律规定，侦查行为中发现毒品、枪支、淫秽物品等违禁品一律扣押，可能成为犯罪攻击的刀具也予以扣押。看守所工作人员对入监区的犯罪嫌疑人个人物品的扣押也属于社会保全扣押。

因此，法律规定的扣押标准可以分为以上三个小的标准。社会保全性扣押一般是基于法律的明确规定而实施的行为,不会产生争议。财产保全扣押是为了弥补被害人损失而对与案件无关的犯罪嫌疑人的财产进行的扣押，为充分保障人权需要遵循必要性原则和比例行原则。必要性原则指只有在必要的时候才能扣押嫌疑人合法财物，如有涉案财物可追缴的情况下应优先尽力追缴。比例行原则指扣押的物品应与被害人损失成比例，扣押财物价值远超过被害人损失的情况应避免。“与案件有关”指能证明案件事实或与量刑有关的事实，明显与案件无关的财物不得扣押。

相关条文就侦查机关应如何处置扣押物品也做了明确规定：确属与案件无关的发还，属与案件有关的随案移送，确属被害人所有且无争议的违法所得发还被害人，系违禁物品的依法收缴，诉讼终结前不得处理证物。

2、形式判断与实质判断

法院对刑事扣押行为应首先进行形式审查，弄清该扣押行为的时间、地点、主体、对象、理由等事由，看是否是具有法定侦查权限的主体在立案之后对犯罪嫌疑人的财物或涉案财物进行的扣押，理由是否为刑事侦查。在形式判断的基础上再进一步进行实质审查，审查扣押行为是否超出了刑事诉讼法的授权，即判断扣押、冻结相关行为是否符合相关法律规定，不符合的可否定该行为为刑事司法行为，进而对行为造成的相对人损失进行判决。

判断时必须考虑扣押行为作出当时的时空条件与判断扣押行为合法性时的时空条件的差异。作出扣押决定时，案情尚不明朗，侦查机关难免广撒网，扩大扣押范围，对涉案物品是否与案件有关也难以立刻得出正确的判断，法律赋予侦查机关此时先行扣押的权力，随后进行审查，与案件无关的，三日内作出解除扣押的决定，因此必须给侦查机关合理的期间判断扣押物品是否与案件有关从而变更决定，如扣押物品涉及犯罪嫌疑人切身较大利益，期间不宜过长。侦查机关对扣押物品的处置也需要一些时间，司法审查时期间应适当宽松。

3、司法实践的做法

虽然《行政诉讼法解释》规定公安机关刑事侦查行为不属于行政诉讼的受案范围，法院在形式审查该行为系刑事扣押行为的决定不予受理，但是如上所述，正确的做法应当是法院先受理该类案件，然后再实质审查该行为是否属“刑事诉讼法授权”的行为，重点审查扣押行为是否超出法律授权范围。如扣押行为或对扣押行为处理确系刑事侦查行为，则裁定驳回起诉；反之，则可以追究侦查机关的法律责任。司法实践中，一些法院直接形式审查后不予立案，另一些法院则采取了后一种做法。

河南省洛阳市老城区人民法院受理了麻胜利诉洛阳市公安局洛龙分局确认违法行政诉讼一案。[ 佚名：《麻胜利诉洛阳市公安局洛龙分局确认违法一案一审行政裁定书》，载http://www.110.com/panli/panli_25853095.html，于2014年6月21日访问。]麻胜利认为洛阳市洛龙区公安分局的警察扣押其一万元人民币并对其使用枪械的行为违法，为此提起行政诉讼，洛阳市中级法院制定老城区法院管辖，被告洛龙公安分局提交了接处警登记表、立案决定书等证据证明其扣押、使用枪械行为系属于刑事诉讼法授权的行为，法院在认定事实的基础上裁定驳回原告起诉。

四、结论

虽然《行政诉讼法解释》将公安机关、国家安全机关等国家机关根据刑事诉讼法明确授权实施的行为排除在行政诉讼受案范围之外，但是法院仍然有选择空间对侦查中扣押行为进行实质审查，在实质审查扣押相关行为是否属于刑事诉讼法明确授权行为的基础上做出判决。

第一部分所引案例的关键在于能否认定公安机关扣押的钢材属于该公安机关有权扣押的涉案财物？法院认为，标准在于当有充分证据证明扣押物品是与案件无关时，侦查扣押行为就超出了刑事诉讼法授权的范围。何谓“充分证据”，一般指一个合理谨慎的人在当时的情况下相信物品是与案件不相关的，其中有很大经验判断的成分。

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