执行案件流程管理的探索与实践

执行案件流程管理的探索与实践

作者：内乡法院 葛庆河 冯建晓

摘要：长期以来，执行难问题一直是困扰法院工作的一个难题，在执行过程中，影响案件执行的因素很多而且非常复杂。从法院自身来说，缺乏有效地监督和管理是造成执行案件效率不高和案件积压的一个重要因素。因此在法院内部建立科学有效的执行管理方式，对保证法院出色完成执行工作任务，全面推动法院的进步与发展具有十分重要的意义。执行案件流程管理就是指人民法院对执行案件的立案、准备、调查、强制执行及执行进程中对可供执行财产的控制、处分、监督、结案等所实施的跟踪规范管理。推行执行案件流程管理应当遵循四个原则，即法制原则；权利制衡原则；效率与效益原则；分离原则。经过近几年对执行案件流程管理的实践，现已充分证明实施执行案件流程管理对人民法院加强自身建设，实现司法公正，提高执行效率，增强人民群众对人民法院的信任度等方面均发挥了积极作用，实施执行案件流程管理的效能得到了充分体现。

当前，人民法院正面临着加强自身建设和促进社会主义法治建设、促进社会主义现代化建设的艰巨任务。在法院内部建立科学有效的执行管理方式，对保证法院出色完成执行工作任务，全面推动法院的进步与发展具有十分重要的意义。近年来 ，内乡法院依据最高人民法院《人民法院五年改革纲要》的要求，结合该院执行工作实际，尝试推行执行案件流程管理运行机制，通过近几年的积极探索，实施执行案件流程管理在建立公正、高效的执行运行机制，充分保护当事人的合法权益，切实提高执行工作效率和质量，加大对执行工作内部的服务、保障、监控等方面均取得了显著成效。为进一步提高对实施执行案件流程管理制度的认识，保证执行案件流程管理工作顺利进行，使执行案件流程管理工作更加规范有序，笔者在此对法院实施执行案件流程管理进行初步探讨。

一、执行案件流程管理的概念及在司法改革中的作用

执行案件流程管理就是指人民法院对执行案件的立案、准备、调查、强制执行及执行进程中对可供执行财产的控制、处分、监督、结案等所实施的跟踪规范管理。执行案件流程管理包括两个重要部分，一是对预定执行案件时间表的设定，一是通过时间表对执行进程进行监管。具体的讲，执行案件流程管理是指对各类执行案件在立案、执行准备、执行实施、结案、归档等各个环节明确职责主体和完成时限，由立案庭和审监庭负责进行规范、有序、动态的系统化管理和监督。

执行案件流程管理制度将大大增强法院内部的监管力度和控制力度，对执行流程实行全方位的跟踪管理，整个流程以立案之日为起点，案件结案归档为终点，将案件的具体执行和程序运作相对分离，以程序的规范确保案件执行效果的最大化，从执行内部运作机制上有效的解决了久立不执，久执不结和案件超期限等痼疾，从而使执行工作高效、有序的运行。

二、执行案件流程管理改革的必要性

长期以来，执行难问题一直是困扰法院工作的一个难题，在执行过程中，影响案件执行的因素很多而且非常复杂。从法院自身来说，缺乏有效地监督和管理是造成执行案件效率不高和案件积压的一个重要因素。这说明传统的执行案件管理方式已不能适应当前执行工作的需要，主要表现在：

（一）行政管理对执行活动的干预和渗透， 弱化了案件承办人对执行的主导作用，执行权常常依附于行政权，挫伤了执行人员的积极性，影响了案件执行中对公平与正义的追求。

（二）执行权未进行合理的分配，缺乏科学的制约机制。过去执行案件 ，从立案开始到案件执结，全部执行活动由执行人员一人独自完成，执行权由执行人员一人行使，致使 执行人员权力过于集中，缺乏制约机制，易引发执行的不公和腐败现象。

（三）执行工作与辅助工作，业务工作与管理工作职能交叉，管理相对混乱。在实施执行案件流程管理改革前，执行人员执行案件既要调阅审判卷宗，审查执行依据，对执行案件合议，制作执行文书，又要调查取证，采取执行措施，送达执行法律文书：既要行使执行权进行执法活动，又要负责繁琐的辅助和管理工作，其结果事必导致辅助和管理工作冲淡了执行工作，繁杂事务排挤了主要业务。由于法院对法官司法水平高低的评判更多注重考察数量和质量，执行人员在繁重的执行任务的压力下，会不同程度地对辅助工作抱有不重视的心态，从而导致执行人员在执行工作业务管理方面出现较为混乱的局面。

（四）执行人员与辅助人员、管理人员分工不清，职责混淆。执行局管理事务工作和从事辅助工作的直接后果就是执行人员不仅要合议执行案件，而且还要负责填发执行传票，亲自送达法律文书等，这些辅助事务使得执行案件的执行员事务缠身，不能集中精力执行案件。

（五）规章制度不健全，操作规范不明确，缺乏应有的监督标准和监督手段。法院固有的执行管理模式大都没有一个可供公开的内部操作规范，也没有对外公布有必要公开的事项，从而无法提供一个透明的衡量是否公平或公正、是否合法或违规的标准。如如何排定案件、执行期间的各个阶段如何划分等方面连管理者自己也不能阐述清楚，更何况案件当事人，因而使当事人对法院是否在进行暗箱操作产生疑问，使执行机关的公信度大打折扣。同时，在内部操作上也缺乏必要的监督，造成办事效率低下。

三、对执行案件流程管理的探索

（一）以优化执行工作为切入点，积极探索新的执行管理模式

执行运行机制是人民法院的执行各个环节与各项职权相组合而形成的执行机制和程序的总和。执行环节包括立案、执行和监督等，执行职权包括立案权、执行实施权、执行裁决权、执行异议审查权等，这些环节与执行职权的不同组合，形成了不同的执行运作体系，各种体系组成完整的执行运作机制。

1、在立案机制上，实行“立执分离”。一是执行案件由立案庭统一立案。多年来，执行案件采取自执自立的方式，致使在操作过程中出现了“一案多立”、“一案多结”、“先执后立”、“不结不立”等问题，要从根本上解决这些问题，必须首先规范立案，即由立案庭统一立案，对执行案件进行严格审查，控制好立案登记编号环节，所有收案卡片全部由立案庭统一管理，月底由执行业务庭向立案报结案卡片。立案后，及时转交执行，禁止执行人员带领当事人携带卷宗到立案庭立案，以实现立案和执行分离；二是尝试实行排期执行制度。所有案件一经立案，应由立案庭进行排期，填写排期执行表，将案件当事人、主执法官、立案时间等公布上墙，提高执行案件的公开性和透明度，以保障司法公开和公正；三是严格案件执行期限管理。立案庭应负责对案件执行期限进行监督和管理，在期限届满前两个月实行催办；期限届满前一个月实行督办；确有正当理由在期限内不能结案的，应根据具体情况酌情处理。

2、在机构设置和职责分工上，合理设立执行组织并明确职责。在执行局内设若干合议庭，分别负责裁决、实施、异议审查、综合、监督、协调等事项。其中，裁决合议庭的职责是：负责执行准备阶段的工作；决定并办理委托评估、审计、拍卖、变卖事项；提请对生效法律文书进行再审；裁定不予执行；对妨碍执行行为采取拘留、罚款等强制措施；变更、追加被执行主体；裁定以物抵债；裁定中止、终结执行；办理执行款物的给付等。实施合议庭的职责是：调查被执行人的财产状况；对被执行人的财产依法采取执行措施；实施裁决合议庭作出的裁决。异议审查合议庭的职责是：对执行异议进行审查；办理监督、督办、请示、协调案件及其他事项等。 执行局局长的职责是：指定合议庭分工；监督、指导、协调各合议庭工作；召集、主持执行长联席会议；批准延长办案期限；审查批准结案；必要时，担任执行长、主持合议庭讨论重大疑难案件。

3、在监督机制上，由立案庭和审监庭共同监督。立案庭进行执行期限的监督管理。对执行案件在六个月内未执结的，由立案庭发出《催办通知书》催办。案件质量由审判监督庭考评。案件执结后，应由审判监督庭统一从适用法律、强制措施的使用、执行期限等方面进行全面考核，通过加强质量监督和管理，保障执行案件质量。

（二）以公正高效文明执法为标准，确定执行案件流程管理改革的新思路。

人民法院的基本职能要求是严肃执法、裁判公正，确保当事人的合法权益通过执行程序得到实现。但法院现有的执行工作状况与现实还存在一定的差距，在传统管理模式下的法院内部环境、执行机构设置不尽合理，执行权过于集中，缺乏相应制约，执行过程透明度差，职权主义色彩过浓，当事人的合法权利不能得到充分保障和实现。执行装备、办公条件、办案经费等问题不同程度地困绕着执行工作。对此，人民法院为保证和促进执行工作，应确定执行案件流程管理改革的新思路：

一是执行与辅助工作分离的思路。要求法院机构和岗位设置具有明显的岗位特点，其管理目标要体现高标准的专业水平，以促进执行人员业务水平的提高，保证执行质量和执行效率。人民法院作为审判机关，一方面要求执行人员应具有一定的法律理论水平，较强的逻辑思维判断、应变能力及语言、文字表达能力，另一方面，执行程序涉及若干工作环节，执行活动的全过程应由执行局内部不同合议庭和人员按照职责分工共同完成。

二是充分发挥人的主观能力性的思路。管理主体是人，管理客体的核心要素也是人，充分发挥人的主体作用是法院执行管理的首要任务。要求管理工作以人为中心，充分调动人作为主体的积极性、主动性和创造性，挖掘人的潜力，执行管理方式要符合人的心理活动规律。

三是不断创新、建立科学的执行管理机制的思路。要求法院执行管理要根据客观实际的变化不断调整、创新，以便更加科学有效地实现不同时期的工作目标和寻求局部或全部的最佳管理方式。

四、推行执行案件流程管理应当遵循的原则

执行案件流程是管理新生事物，在推行过程中允许有不同方式，但应遵循以下基本原则：

（一）法制原则。执行案件流程管理，其具体规定必须囿于宪法和有关诉讼法的规定及立法宗旨的范畴。

（二）权力制衡原则。具体体现在案件执行流程管理过程中，对立案、执行准备、执行实施、执行裁决等不同环节加以通盘考虑，分解定位，保证执行效益最大化与公允最大化。

（三）效率与效益原则。效率指司法时间的节约，效益指少投入多产出，延伸到执行过程中，具体指法院和当事人投入最少或最低的人力、物力、财力、精力和时间，得到案件执行效益最大化，使执行产出和执行成本的比例达到最佳状态。效率与效益原则要求执行案件流程管理所涵盖的制度，可以尽可能地缩减执行案件的滞留时间，避免重复劳动。

（四）分离原则。一是案件流程控制权与案件执行权相分离。 流程管理并不介入执行程序，更不介入具体案件执行，只是按照执行流程的走向进行监督，执行案件流程控制权与具体执行权是并行不悖的两个走向。二是执行工作与执行辅助性工作相分离。 在流程管理过程中，由立案庭负责办理案件执行的有关程序性事宜，从法律上讲，它属于执行辅助工作。三是执行与行政管理人员相分离。 根据《法官法》和《人民法院组织法》的有关规定，照专业标准和职业分工不同，审判员、书记员、执行人员、法警和后勤管理人员均应属于不同的职业范畴，执行案件流程管理要求将具有一定法学理论水平，又富有执行实践经验的法官集中在案件的执行环节，保证执行案件的质量与效率，行政管理部门在执行过程中宜作为法院执行的辅助部门，为执行活动提供及时、有效的保障，以提高执行的工作效率。

五、实施执行案件流程管理的效能

经过近几年对执行案件流程管理的实践，现已充分证明实施执行案件流程管理对人民法院加强自身建设，实现司法公正，提高执行效率，增强人民群众对人民法院的信任度等方面均发挥了积极作用，实施执行案件流程管理的效能得到了充分体现。具体表现在以下几个方面：

（一）建立了科学合理的执行业务管理职能，使管理工作专门化和管理活动分工细化，有利于科学的设计管理操作程序，并公之于众，增强了执行工作的公开性和透明度。由于在执行案件流程管理中实行排期执行，使申请执行人对案件的执行过程一目了然，极大的方便了群众诉讼，改变了过去在执行部门内部管理存在的随意性、无序性和不公开性，既便于监督，也可消除当事人疑虑。

（二）流程管理工作的专业化和排定执行及执行时限跟踪，使执行工作的各个阶段和环节，有计划、有措施、有监督，有条件不紊的进行，有利于提高执行效率。

（三）将原执行局的人员分为管理法官、调查法官、实施法官、裁决法官，强化了合议庭和执行长、执行员职责，使执者有其权，提高了案件的执行效率，极大地降低了法院和申请执行人的执行成本。各个岗位各司其职，有利于促进司法公正；有利于明确法官职责，规范事务工作，提高办案的质量。

（四）实施流程管理，有效地把执行法官从繁杂的事务性工作中解脱出来，为执行法官集中精力办好案，钻研执行业务知识和总结执行工作经验创造了条件，更有利于合理设定评判法官素质和水平高低的标准，避免滥竽充数，有利于突出法官职业的特殊性，提高执行法官队伍的整体素质和地位。

总之，执行案件流程管理改革是一项系统工程，涉及到法院执行工作的方方面面，既要考虑质量和效率的需要，也要顾及现实和条件的可能，既要着眼未来发展，也要注意传统观念，同时更要正视现行执行管理现状的种种弊端，以促进执行案件流程管理工作进入科学、规范、高效运作的模式。

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