执行权的性质定位与分权模式

试论执行权的运行与监督

作者：光山法院 左忠志 汪安强

勿容讳言，执行难目前成为困扰全国法院执行法官的一大难题。执行难不能有效克服，已经影响了人民法院的形象，不利司法权威的树立，不利党的执政地位的巩固。分析执行难存在的原因，第一是执行权运行中监督缺失，执行干警个体和执行部门权利过大，致使执行权利利益化，因此出现滥执行、怠执行等等问题；第二是体制上的双重领导及干预，致执行法官执法标准出现模糊，政策、个人的进步等等皆与执行扯上了关系；第三是执行法规不完善、滞后，客观上制约着执行工作有力开展。目前，为了攻克执行难，加强对执行权运行及其监督的研究，有着非同寻常的意义。

一、当下执行权运行的现状

《中华人民共和国民事诉讼法》第205条规定，“执行工作由执行员执行。”涉及法院的执行工作，根据其性质，可分为民商事案件执行、非诉行政案件执行、行政裁判文书执行、刑事附带民事案件的执行及经过公证的债权文书和生效的仲裁书的执行。我国相关法律对上述案件如何执行，没有明细的规定，导致实践中执行权利高度集中到执行员手上。因为，一个案件往往由一个执行员负责到底，从发执行通知开始，调查财产，采取查封、扣押、查询、冻结等强制执行措施，委托评估、拍卖、变卖，对妨碍执行行为的处罚，对申请人、被执行人和案外人异议的审查，执行款物的交付，财产的处分和分配等很多事项都由一个执行员负责到底。这种高度集权执行模式的弊端是显而易见的。它缺乏必要的透明性和公开性，易产生 “暗箱操作”，缺乏必要监督和制约，易产生执行滥用职权或玩忽职守，缺乏有效执行救济手段和途径，易使失误的决策难以纠正。如此种种，为执行员办理人情案、关系案、金钱案提供了土壤，使执行权利变成个人（或执行机构小团体）谋取私利的工具成为可能。而由于监督的缺失，使损害当事人利益的机会主义行为屡屡得逞，使他们的胆子越来越大，致执行越来越难，致违法触律案件越来越多，越来越触目惊心。

二、执行权的性质定位与分权模式

关于执行权的性质定位，法学界一直有着激烈的争论。主要观点有三种。（一）认为执行权属司法权。我国传统学界认为执行权属司法权，因执行工作是审判工作的延续，是司法职能的一部分，且强制执行权一直由法院来行使；（二）认为执行权属行政权，理由是强制执行具有确定性、主动性、命令性，不同于审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，执行活动是一种行政行动，强制执行权应是国家行政权的一部分；（三）认为强制执行权是“界于司法权与行政权之间的一种权利。它既不是一种纯粹的司法权，也不是一种纯粹的行政权，而是处于二者之间的一种边缘性权力”。我们认为，第三种学说较为合理。因为目前执行行为也不单纯是法院的行为，中央政法委为解决执行难，要求运用社会综合能力，采取多种措施攻克执行难，赋予党政部门、相关行业如电信、金融、边防参与或协助执行的义务。强制执行权边缘化有利于执行工作的开展，此种性质的认定，是整合社会力量参与执行的依据。

有关执行权的分权模式，也存在不同的主张。

（一）两权说，执行权应分为执行裁判权和执行实施权；（二）三权说，执行权分为执行命令权、执行裁判权、执行实施权；（三）四权说，执行权分割为执行命令权、执行调查权、执行裁判权、执行实施权。按照讲究“公正与效率”的要求，目前，二权说是学界通说。执行裁判权，是对执行工作中相关问题定性分析后采取的处理措施的权利。大家知晓，执行案件也离不开裁判，无论是从执行程序的启动到对有关执行问题的争议，执行案件的中止、终结等，都需要在执行中行使裁判权。执行中的裁判权由人民法院的执行员行使，具体内容有：1、案外人异议的处理。执行裁判庭对案外人异议经过审查认为异议不能成立，裁定驳回异议；异议成立时，裁定中止对该标的的执行。经审查发现判决、裁定错误的，提请按审判监督程序处理。2、需变更或追加被执行人的处理。根据当事人申请或依职权，对需要变更或追加主体的，由执行实施人员将有关材料交执行裁判庭审查、合议，作出裁定，否则不能变更追加被执行主体。3、中止执行裁判。执行实施人员认为案件需要中止的，将有关材料交裁判人员。对于当事人达成和解协议且约定履行期限在六个月以上，上级法院及本院对案件决定再审，案外人提出确有理由的异议，无财产保全措施，申请人不能提供财产线索或被执行人下落等情况，经执行裁判庭法官审查并合议后中止执行；否则，不能中止执行，可决定继续执行或换员执行。4、暂缓执行审查。对具有当事人达成和解协议，上级法院通知暂缓执行，提供担保暂缓执行、审计评估期间拍卖变卖期间等情形，由执行裁判庭决定暂缓执行，5、对仲裁裁决及公诉债权文书依相关法律进行审查，合议决定是否交付执行。6、终结执行裁判。对符合法律规定应终结执行的，对执行实施人员提供的材料经过审查合议，作出裁定。7、对拒不执行的被执行人采取重大执行措施包括罚款、拘留、强制搬迁的裁判。8、妨害民事诉讼法强制措施复议的审查裁决。9、执行异议程序裁判。对当事人、第三人提出的执行措施不当、方式不当、超标的扣押、执行财产超出法定范围、违反程序等问题，由执行裁判法官依法审查、裁定，作出处理。

执行实施权，是依执行程序法律和执行裁判庭的裁判决定而作出具体执行行为的权利。其贯穿于执行案件的全过程。具体内容有：

1、向被执行人发出执行通知书、送达报告财产令；

2、实施执行强制措施。对被执行人拒不履行义务的，依法实施查封、扣押、查询、冻结、划拨、提取、变卖、拍卖、搜查、拘传等。

3、实施协助执行决定。包括对被执行人财产调查。

4、实施被执行人到期债权的执行。

5、具体组织参与执行分配、确定清偿顺序，精确清偿比例，制作分配表保证优先权等。

三、执行裁判权和执行实施权的运行设想

执行权细化为执行裁判权和执行实施权是学界为克服执行难，加强对执行工作的监督，从理论上提出执行分权模式，其综合考虑了我国的国情，也借鉴有外国执行的先进经验。不少地方法院在执行实践中在尝试这种模式，并取得较好的效果。由于没有统一的强制执行法的规定，对执行裁判权和执行实施权的运行还有待摸索。

（一）垂直领导。从法院剥离出去，单独设院。执行难对法院形象长期恶性影响，已经不利人民群众树立司法权威的信心，对法治信仰的丧失必然隐藏巨大的信任危机和治安隐患。因此，我们必须下大动作解决执行难。如国家能单独设立执行院，行政级别同法院检察院同级，并且实现垂直领导。执行院工作人员的编制、工资、组织、任免都脱离同级政府，其工作成果只对上级执行院党组负责。如此模式下的执行院，可依执行案件的性质分成若干执行裁判庭和执行实施庭，如民商事案件执行裁判庭和执行实施庭。

（二）执行实施行为的军警化

建议执行实施人员军警化，彰显执行行为的国家强制力量。目前，我国的执行员大多是身着“文官”服饰的法官，而法律上也未授权法官可持有并使用强制性器具，在执行中缺乏应有的威慑力，无法实现执行的强制力。而执行实施人员军警化，全部由司法警察进行，他们依法在采取强制措施方面有《警察法》和《司法警察暂行条例》的授权，在采取强制措施方面更加直接和快捷，对产生的突发意外也更容易控制，比起审判法官，优势明显。另外，执行实施人员军警化，也是向国际接轨的要求，在我国加入WTO已经多年的情况下，在这一点上与国际接轨显得尤为迫切。很多外商对我国法院执行力量的怀疑，影响了他们与中国的经济交流。

四、执行权分立的监督价值

执行权的分立，是对传统执行权制度的一个突破，分立后的执行裁判权和执行实施权有相互监督价值。作用有：

1、有效解决和避免滥用执行权，能保证严肃执法；

2、促进公正执法，加强廉政建设。这种分立、不是执行权的弱化，而是使执行权进一步得到强化。

3、可以形成有效的监督制约机制，提高办案效率。

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