最高人民法院出台非刑事司法赔偿的解释

最高人民法院出台非刑事司法赔偿的解释

近日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》），该解释自2016年10月1日起施行。《解释》根据国家赔偿法及有关法律规定，结合人民法院国家赔偿工作实际，针对人民法院赔偿委员会审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件法律适用若干问题作出统一规范。

《解释》共二十二条，主要内容包括：一是明确了非刑事司法赔偿责任构成的一般条款。对非刑事司法赔偿责任构成进行了共性抽象，确立了所有非刑事司法赔偿的责任构成基础和请求权规范基础。二是细化了非刑事司法赔偿中的侵权行为范围。细分列举了各类侵权行为的具体情形，将违法先予执行予以单列，并将违法行为保全纳入侵权行为范围。三是明确了非刑事司法赔偿的免责情形与责任划分原则。对一方当事人、第三人、不可抗力等致害的免责情形进行规定，并对不同责任形态下国家赔偿责任份额的划分确定了基本规则。四是明确了非刑事司法赔偿损害赔偿的计算规则。分别规定了侵犯人身权与财产权的损害赔偿，引入侵犯人身权的精神损害赔偿，明确财产损害赔偿的一般原则和例外规定。五是明确了特殊情形下赔偿请求人与赔偿义务机关的确定。规定所有权人以外的财产权益人申请赔偿的，人民法院应予受理。明确因复议改变原裁决所致的违法侵权，以复议机关作为赔偿义务机关。六是明确了诉讼程序、执行程序与赔偿程序的衔接。确定以民事、行政诉讼程序或者执行程序终结作为启动国家赔偿程序的一般原则，并列举了赔偿请求人可以在诉讼程序或者执行程序终结前申请赔偿的五种例外情形。七是明确了非刑事司法赔偿案件的审查要件。贯彻国家赔偿法取消单独的确认前置程序的规定，明确人民法院赔偿委员会对非刑事司法赔偿案件的审查要件。

据介绍，该解释是在2000年《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》的基础上，根据国家赔偿法、民事诉讼法、行政诉讼法和相关司法解释的修改，总结司法实践经验重新作出的规定。最高人民法院发布该解释，旨在进一步贯彻落实国家赔偿法的立法宗旨和修法精神，充分保障公民、法人和其他组织的权利救济，严格规范人民法院的民事、行政审判和执行行为，有效统一非刑事司法赔偿案件的裁量标准。

最高人民法院赔偿办负责人对《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》答记者问

为了进一步贯彻落实国家赔偿法的立法宗旨和修法精神，充分保障公民、法人和其他组织的权利救济，严格规范人民法院的民事、行政审判和执行行为，有效统一非刑事司法赔偿案件的裁量标准，最高人民法院日前颁布了《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）。最高人民法院赔偿办负责人为此回答了记者的提问。

问：《解释》的制定背景和主要内容是什么？

答：根据国家赔偿法第三十八条规定，人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，适用刑事赔偿程序的规定。除行政赔偿、刑事赔偿案件以外，国家赔偿案件还包括仅以人民法院作为赔偿义务机关的，与人民法院在民事、行政诉讼程序和执行程序中行使职权相关的赔偿案件，实践称之为“非刑事司法赔偿案件”。

依法审理非刑事司法赔偿案件，是国家赔偿工作的重要组成部分，也是让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的必然要求。2000年9月，最高人民法院公布《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》（下称2000年“非刑事司法赔偿解释”），列举了违法采取司法强制措施、保全措施和错误执行的具体情形，确立了人身、财产损害赔偿的原则，明确了相关法律程序，成为审理此类案件最主要的规范依据。2004年8月，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》（下称“确认司法解释”），新增了故意拖延执行或者不执行、应当恢复执行而不予恢复等违法行为，明确人民法院撤销原违法裁决的权力，对非刑事司法赔偿解释进行了有力的补充。以上两个司法解释施行多年，为人民法院正确审理非刑事司法赔偿案件，起到了积极的作用。

近年来，人民法院审理非刑事司法赔偿案件的数量不断增加，妥善处理相关矛盾纠纷的难度不断加大。2010年12月，全国人大常委会对国家赔偿法进行了重要修改，畅通了赔偿程序，细化了损害赔偿规则，明确了精神损害赔偿，加大了权利救济力度。地方各级人民法院向最高人民法院陆续反映非刑事司法赔偿审判中的新情况、新问题，亟待加以规范。此外，全国人大常委会于2012年8月对民事诉讼法进行了修订，增加了“行为保全”制度；于2014年11月对行政诉讼法进行了修订，增加了“保全”、“先予执行”等内容。2015年2月、5月，最高人民法院新的民事诉讼法司法解释和行政诉讼法司法解释也先后开始施行。以上审判工作和修法释法的情况，与非刑事司法赔偿审判密切相关，非刑事司法赔偿解释必须作出相应调整。

为进一步贯彻落实国家赔偿法及有关法律，进一步完善国家赔偿法律适用规范体系，进一步规范人民法院依法正确审理非刑事司法赔偿案件，转化前期调研和司法政策的成果，有必要制定新的非刑事司法赔偿解释，在责任构成、赔偿范围、责任份额划分和损害赔偿等方面，为各级法院提供更充足、更精确和更具可操作性的裁判依据。需要说明的是，《解释》不只是对原非刑事司法赔偿解释的修补，而是在原解释、已废止的确认司法解释和《关于国家赔偿法实施中若干问题的座谈会纪要》（一）、（二）两个司法政策的基础上，重新制定的新的非刑事司法赔偿解释。

《解释》的法律依据和效力来源是国家赔偿法第三十八条，以及民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释，主要内容是人民法院审理非刑事司法赔偿案件的若干法律适用问题，多数条款为实体性规范，少数条款为程序性规范。《解释》共二十二个条文，分为七个部分，主要内容有：一是明确了非刑事司法赔偿责任构成的一般条款。对非刑事司法赔偿责任构成进行共性抽象，确立所有非刑事司法赔偿的责任构成基础和请求权规范基础。二是细化了非刑事司法赔偿中的侵权行为范围。细分列举违法采取对妨害诉讼的强制措施、违法保全、违法先予执行、错误执行等侵权行为的具体情形。三是明确了非刑事司法赔偿的免责情形与责任划分原则。对一方当事人、第三人、不可抗力等致害的免责情形进行规定，并对不同责任形态下国家赔偿责任份额的划分确定了基本规则。四是明确了非刑事司法赔偿损害赔偿的计算规则。分别规定侵犯人身权与财产权的损害赔偿，引入侵犯人身权的精神损害赔偿，明确财产损害赔偿的一般原则和例外规定。五是明确了特殊情形下赔偿请求人与赔偿义务机关的确定。规定所有权人以外的有关财产权益人申请赔偿的，人民法院应予受理。明确复议改变原裁决所致的违法侵权，以复议机关作为赔偿义务机关。六是明确了诉讼程序、执行程序与赔偿程序的衔接。确定民事、行政诉讼程序或者执行程序与国家赔偿程序的衔接关系，列举赔偿请求人可以在诉讼程序或者执行程序终结前申请赔偿的五种例外情形。七是明确了“确赔合一”模式下非刑事司法赔偿案件的审查要件。贯彻2010年国家赔偿法关于司法终局、国家赔偿程序“确赔合一”的规定，明确人民法院赔偿委员会对非刑事司法赔偿案件的审查要件。

问：制定《解释》遵循的指导原则是什么？

答：在《解释》起草过程中，我们主要坚持以下几项指导原则：

一是遵循法律规定和修法精神的原则。立足于国家赔偿法、民事诉讼法、行政诉讼法和我院有关司法解释的内容，严格遵循2010年国家赔偿法的立法原意及修法精神，确保《解释》的内容符合国家赔偿法的立法宗旨，符合其他相关法律规定。

二是整合原有司法解释和司法政策的原则。整合2000年“非刑事司法赔偿解释”、因“确赔合一”已废止的“确认司法解释”以及有关司法政策的规范内容，吸收近年来成熟的审判经验，确保《解释》与原有解释相关内容实现无缝对接，并有所优化提高。

三是突出权利救济和实质公平的原则。突出权利救济和实质公平的理念，强调尽善补救人民群众的所受损害，进一步明确、细化财产损害赔偿规则，在非刑事司法赔偿中引入精神损害抚慰金条款，凸显非刑事司法赔偿审判的实质正义。

四是突出规范审判、执行权力运行的原则。强调规范人民法院民事、行政审判和执行行为，进一步丰富并体系化可赔偿的司法侵权行为范围，明确人民法院赔偿委员会对侵权行为的司法审查权力。

五是明确、细化、统一裁量标准的原则。着眼提高非刑事司法赔偿审判工作的规范化、法治化水平，回应近年来实践中出现的新情况、新问题，对一些法律适用和司法裁量问题予以统一。

六是注重吸收各方面意见的原则。注重听取国家赔偿审判一线法官的意见，注重听取相关领域专家学者的意见，在充分沟通、讨论的基础上，做到兼收并蓄。

问：《解释》在体例的规定上有何特点？

答：《解释》采取“一般条款+具体列举”的总分体例。规定了非刑事司法赔偿责任构成的一般条款，对非刑事司法赔偿责任构成进行了共性抽象，确立了所有非刑事司法赔偿的责任构成基础和请求权规范基础。明确了非刑事司法赔偿适用违法归责、过错归责为主的多元归责原则，涵括作为与不作为的行为形态，包括违法采取司法强制措施、保全措施、先予执行措施、错误执行等侵权类型，对《解释》全篇起到了提纲挈领的作用。

对于具体侵权行为的列举，《解释》在2000年“非刑事司法赔偿解释”规定违法采取司法强制措施、违法保全、错误执行三类侵权行为类型的基础上，将违法先予执行予以单列，理由是：第一，先予执行的目的在于特定金钱义务的给付、特定行为的紧急制止和具体行政行为的实施，表现出保全和执行的双重性质。在法律和司法解释上，先予执行有其独特的适用范围和法定条件，具有国家赔偿责任构成中违法性判断的独立性，不能简单地将其与保全、执行混为一谈。第二，先予执行在立法体例上与保全、执行分离并列。民事诉讼法将先予执行置于第九章“保全和先予执行”中，与保全并列，同时与执行明确区分；行政诉讼法亦将其与保全区隔开来，《解释》在体例安排上亦应相循，不应混同。第三，审判实践中，人民法院已经长期受理并审查违法先予执行的案件，既审查具体的先予执行措施，也审查裁量先予执行的职权行为。

问：对于侵权行为范围的规定，《解释》与以往相关司法解释相比有何特点？

答：《解释》在吸收2000年“非刑事司法赔偿解释”、“确认司法解释”有关侵权行为范围规定的基础上，根据法律、司法解释和审判实践的发展作了更为丰富的规定，将先予执行单列，将违法行为保全纳入可赔偿的行为范围，对违法采取司法强制措施、违法保全、错误执行等情形作了更为细致的划分。《解释》规定的侵权行为类型主要包括违法采取对妨害诉讼的强制措施，违法采取保全措施，违法采取先予执行措施，对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误等四类。一是违法采取对妨害诉讼的强制措施。《解释》与2000年“非刑事司法赔偿解释”基本一致，但对表述和项序进行了调整。二是违法采取保全措施。与2000年“非刑事司法赔偿解释”相比，《解释》根据审判实践和新民事诉讼法及其司法解释的变化，增加了对不动产、特定动产、不宜长期保存的物品违法采取保全措施，以及违法采取行为保全措施的内容；并对原规定的内容、表述和语序进行了调整。需要注意的是，《解释》吸收了“确认司法解释”的规定，对违法采取保全措施并不仅限于2000年“非刑事司法赔偿解释”规定的依职权保全的情形，还包括人民法院在依申请保全过程中违法行使职权造成损害的情形。三是违法采取先予执行措施。主要包括违反法定条件决定先予执行，以及超过诉讼请求的数额和范围先予执行两种情形。通过这一规定，以期防范个别法院滥用职权，不能公平对待当事人，违反法律规定的条件和范围裁定先予执行，以及极少数当事人与法院工作人员勾结，恶意申请先予执行后撤诉，损害另一方当事人利益等现象发生。四是对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误。在2000年“非刑事司法赔偿解释”的基础上，《解释》第五条第三项、第四项、第六项吸收了“确认司法解释”关于故意拖延执行、不执行，应当恢复执行而不恢复，违法将案件执行款物执行给其他当事人、案外人等三种情形的规定；第七项、第八项、第九项新增了违法对抵押物、质物、留置物采取执行措施，对执行中查封、扣押、冻结的财产不履行监管职责，对不宜长期保存的物品违法采取执行措施等三种情形的规定；第十项将违法拍卖、变卖、以物抵债的情形区分为两类，一类是违法拍卖，另一类是依法应当评估而未评估被变卖或者以物抵债。此外，《解释》还对人民法院工作人员在民事、行政诉讼过程中侵害公民人身权，造成公民身体伤害或者死亡的事实行为进行了规定。

需要指出的是，在非刑事司法赔偿审判实践中，被申请赔偿的司法行为主要是错误执行和违法保全，这两类案件分别占非刑事司法赔偿案件的60%和25%左右，合计占非刑事司法赔偿案件的80%以上。为此，《解释》以法律、司法解释、部门规章及实践情况为前提，着重对错误执行和违法保全这两类侵权行为进行了规范，将现有法律和司法解释中关于人民法院在保全、执行程序中应尽的法定义务予以囊括，更好地贯彻落实国家赔偿法救济权利、规范公权的立法宗旨。

问：《解释》规定了国家不承担赔偿责任和减轻国家赔偿责任的情形，在实践中应如何把握？

答：《解释》对申请保全错误，申请先予执行后申请人败诉，错判执行回转，申请执行人提供执行标的物错误，保管人侵权，人民法院工作人员个人侵权，不可抗力、正当防卫和紧急避险致害等国家不承担赔偿责任的情形予以规定；并对数个原因造成同一损害、受害人与有过失、损失已获补救等应当减轻国家赔偿责任的情形中，如何确定国家赔偿责任范围予以明确。在审判实践中，正确适用国家不承担赔偿责任和减轻国家赔偿责任的条款，理顺关系、分清责任尤为必要。

正确适用国家不承担赔偿责任的条款，需要从两个方面把握：一方面防止以国家赔偿责任替代民事责任。人民法院在民事、行政诉讼过程中，处于居中裁判的地位，人民法院在行使职权过程中因违法侵权而产生的赔偿义务关系与当事人双方之间原有的债权债务关系是两种不同性质的法律关系，二者不能相互替代，不能因人民法院有违法侵权行为而使原债权债务关系归于无形，以全体纳税人的钱为个别民事主体“埋单”。另一方面防止以民事责任逃避国家赔偿责任。在申请保全错误、申请先予执行后败诉、申请执行人提供执行标的物错误、保管人侵权等情形中，同时还存在人民法院及其工作人员违法或者过错行使职权行为的，人民法院对自身的违法或者过错侵权行为承担相应的国家赔偿责任，不能因申请保全人、申请先予执行人、申请执行人、保管人等承担民事责任而逃避依法应当承担的国家赔偿责任。

正确适用减轻国家赔偿责任的条款，要准确把握非刑事司法赔偿中违法归责、过错归责为主的归责原则，穷尽其他救济途径的归责前提。因多个原因或与有过失造成的损害，国家赔偿限于人民法院自身违法侵权行为造成损害的部分，而不能替代当事人、第三人、案外人等其他责任人的民事责任。损失已经法定程序获得赔偿、补偿的，人民法院对该部分损失不承担国家赔偿责任。具体而言：一是对于数个原因造成同一损害结果的非刑事司法赔偿案件，主要根据作用力来确定国家赔偿责任的份额。除作用力以外，还应当考虑过错程度等其他因素，采取作用力为主、过错程度等其他因素为辅的原则来确定国家赔偿责任的份额。二是受害人对损害结果的发生或者扩大也有过错的，可以减轻赔偿义务机关的责任，这是与有过失情形中的过失相抵。三是损失已经法定程序获得赔偿、补偿的，人民法院对该部分损失不承担国家赔偿责任。在诉讼程序或者执行程序尚未终结时，当事人或者第三人通过司法强制措施的复议，保全和先予执行的复议，执行复议、异议以及执行监督等救济途径主张权利，人民法院查证属实并对其所遭受的损害通过回转、返还、修复或者赔偿予以权利救济的，应视为损失已经获得弥补。

问：《解释》首次规定了非刑事司法赔偿中的精神损害赔偿，能否加以介绍？

答：非刑事司法赔偿以财产损害赔偿为主，但人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼过程中，侵犯公民人身权的，也应当对人身损害予以赔偿。根据国家赔偿法第三十五条规定，精神损害赔偿适用于行政赔偿、刑事赔偿中侵犯人身权造成严重后果的情形，未明文规定适用于非刑事司法赔偿。人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼过程中实施违法拘留，殴打、虐待等行为，侵犯公民人身权，造成的损害后果有可能不亚于行政赔偿、刑事赔偿中的损害后果。如将非刑事司法赔偿排除在精神损害赔偿条款的适用范围之外，就会悖离国家赔偿法尊重和保障人权的立法初衷，故《解释》将精神损害赔偿首次引入非刑事司法赔偿领域，完善了国家赔偿法精神损害的适用范围。根据《解释》的规定，非刑事司法赔偿案件中，人民法院及其工作人员侵犯公民人身权造成精神损害的，应当依照国家赔偿法第三十五条的规定，在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，还应当支付相应的精神损害抚慰金。

问：刚才介绍非刑事司法赔偿以财产损害赔偿为主，《解释》在这方面作出了哪些规定？

答：非刑事司法赔偿案件主要涉及财产的返还、修复和赔偿，财产损害赔偿的计算规则一直以来都是非刑事司法赔偿审判的热点和难点；特别是在财产不能恢复原状或者灭失的情形下，如何确定损失，在实践中有较大争议。对此，《解释》从以下几个方面进行了规范：一是财产损害赔偿的一般原则和特殊规则。《解释》规定凡涉及财产损害赔偿的，仍应以国家赔偿法第三十六条为一般原则，即能返还的返还、能恢复的恢复，不能返还或者恢复原状的予以赔偿。财产不能恢复原状或者灭失的，计算直接损失的标准是市场价格，计算时点是侵权行为发生时。市场价格无法确定或者该市场价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采取其他合理方式计算损失。二是拍卖、变卖财产的赔偿。《解释》在国家赔偿法第三十六条第五项规定的基础上进一步丰富、细化和明确。应当返还的财产已经依照法定程序拍卖或者变卖的，视该依法拍卖或者变卖的价值为财产直接损失的体现，按照国家赔偿法第三十六条第五项的规定给付拍卖或者变卖款。如果人民法院违法拍卖或者变卖的价款明显低于财产价值的，支付相应的赔偿金。三是停产停业期间必要的经常性费用开支的赔偿。《解释》具体列举了五项，包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、应当缴纳的房屋场地租金、设备租金和设备折旧费等。四是利息赔偿。《解释》明确以一年期人民币整存整取定期存款基准利率作为银行同期存款利息的固定计算基准，并对应当返还的财产属于金融机构合法存款、国家批准的金融机构贷款、现金的，规定应当支付利息。五是申请财产损害赔偿的主体不限于所有权人。明确了申请财产损害赔偿的主体也可以是用益物权人、担保物权人、承租人或者其他合法占有使用财产的人。

问：国家赔偿程序与诉讼程序、执行程序的衔接问题一直是非刑事司法赔偿实践中的难点，《解释》对此是如何规定的？

答：非刑事司法赔偿一般以穷尽其他救济途径作为国家赔偿责任发生的前提，即国家赔偿程序是最后的救济程序。通常只有诉讼程序或者执行程序终结，在此过程中采取的司法行为是否违法、是否造成损害结果等才能最终确定。如未终结即申请国家赔偿，会造成诉讼程序或者执行程序与国家赔偿程序并存的情况，人民法院赔偿委员会也无法进行终局性审查。因此，《解释》规定以民事、行政诉讼程序或者执行程序终结作为启动国家赔偿程序的一般原则。

非刑事司法赔偿实践中情况复杂多样，有些案件诉讼程序或者执行程序虽未终结，但司法行为已被确认违法、损害结果已无法补救。为及时救济受到侵害的权利，实现国家赔偿的实质正义，需要对诉讼程序或者执行程序终结原则的例外情形进行规定。《解释》按照“已确认违法或者撤销原措施”、“已确认合法权利”、“事实行为”和“相对独立性”等四类标准，归纳了五种可以在诉讼程序或者执行程序终结前启动赔偿程序的情形：一是人民法院已依法撤销对妨害诉讼的强制措施的，这是对《最高人民法院关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释（一）》第八条规定的例外情形的继受。二是实施了侵犯公民人身权的事实行为的，无需等待诉讼程序或者执行程序终结。三是通过执行标的异议之诉或者民事诉讼审判监督程序已经确认财产权属的，与原诉讼程序或者执行程序显然区隔，具备启动赔偿程序的独立性。四是上级法院通过生效法律文书确认下级法院行使职权违法或者人民法院自己确认违法，且在诉讼程序或者执行程序内已无法予以补救的。五是赔偿请求人有证据证明其请求与诉讼程序或者执行程序无关的。

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