民事执行权与审判权的有限分离

【主要创新观点】：

不同于纯学术理论分析，完全基于执行实践需求提出了关于审执分离模式的构想。根据多年的执行实践，切身感受到执行案件数量急剧攀升的情况下，无论执行权由何种主体行使，量巨事繁的执行工作均存在如何完成得又高效又公正的问题。因此按执行工作内容的不同，将执行工作分类为软强制执行、硬强制执行、争议处理三种，并针对性的分析总结不同执行工作的执行难形态和原因，从而得出越是想解决执行难，提高执行效率，就越不能把执行完全剥离到法院系统以外，而应当在法院系统内部相对的分离的结论。

【以下正文】：

各国基于其法制的历史和现状都建设了相应的司法裁判结果实现机制。我国从最初的民事审执合一制，发展为现阶段的法院内部分离制，顺应了审、执各自工作规律，具有合理性，但面对洪水般的执行案件规模，仍然不能充分满足广大人民群众“及时正义”——快速兑现生效法律文书所确认的权益的需求。为解决这一供需矛盾，是否有必要更大程度地将民事执行剥离到法院系统以外，划至其他行政部门或者另行设立执行机构，以及分离后如何建立新的流程，成为了现阶段社会关注的热点。不同于法学专家们基于国际考察和宏观理论研究所作的调研，笔者作为一名基层法院的执行员，将尝试从现阶段民事执行实际所必需处理的事务着手，根据不同的内容将执行工作进行分类，并分析不同种类的执行工作所存在的执行难原因，进而得出完全基于实践的结论——审判权与执行权的分离不是突破执行难的关键，不能因执行效率无显著提升而认为执行权应当剥离至法院系统以外；从效率优先、兼顾公正角度出发，审判权与执行权的分离只宜在整个法院系统内部进行，诸如省级法院执行局归口管理其辖区内所有执行案件，或者在省一级成立专门的执行法院。

一、执行工作主要内容和分类

民事执行权的权力属性之争由来已久，到底是属于司法权、行政权还是具有多重属性，一直未有定论。然而这个问题对于执行实践来说，显得并不那么重要，因为面对巨量的执行案件，无论执行权由哪一个主体来行使，其面临的实质问题都是如何把各项执行工作事务完成得既有效率又兼顾公平。笔者所在基层法院，执行案件数量从2010年1300余件猛增至2014年的3200余件，执行员们无论如何地起早带晚、周末加班，都显得那么力不从心。所以，笔者认为思考解决执行难、提升执行效率的途径，不仅是一个宏观理论问题，更是一个微观操作方法问题，不妨可以从执行工作具体事务的内容和分类着手。

按执行依据所确定的可执行内容分类，执行分为财产类执行和行为类执行。根据笔者所在法院的历年数据，财产类执行在所有执行案件中占比均在95%以上。财产类执行的主要工作内容可以一言以蔽之：查人找物变现分配。以一个具体案件为例，一般分为4个步骤：1、找到被执行人，让被执行人汇报自身财产、收入状况。对有能力但拒不履行的被执行人布控并实施强制措施。2、对被执行人的银行账户、不动产、动产、股票等财产进行各种渠道的查控、划拨。3、对被查控的非金钱财产以拍卖、变卖等方式进行变现，包括拍卖成交前后需要强制迁出、强制交付的过程。4、能够变现的，对被变现价款在登记抵押权人、申请执行人、其他执行债权人和申请参与分配债权人之间进行分配；不能变现的，将财产交债权人抵债，并组织分配；对金钱财产直接进行分配。在上述执行步骤中，随时可能遇到以下争议需要处理：1、申请执行人申请变更、追加被执行人，申请对被执行人及案外人的规避执行行为进行处理。2、案外人对被执行标的物提出权属争议。当事人或者利害关系人对执行行为提出异议。3、公证债权文书与仲裁结果许可执行争议。4、人民法院变现财产过程引发争议。5、参与分配方案引发争议。

有学说将执行权分为三种权能，决定（命令）权能、实施权能和裁判权能。很明显，决定权能、实施权能应当是针对执行争议以外的执行事务的处理，裁判权能则专门针对执行争议的处理。对于执行实践来说，执行工作以效率为先，同时兼顾公平，所以把裁判权能单列出来有其客观需求。但决定权能和实施权能，实际都是国家对生效法律文书强制力的体现。这种强制力，在实践过程中，最明显、最关乎效率的区别的不是决定与实施的区别，而是“文”和“武”的区别，即强制执行是通过谈话、送达相关文书即可完成，还是必须使用暴力才能完成。这两种执行工作所需的人力、物力完全不同。前者注重的是法律文字、逻辑水平，一般一至两名执行员即可完成，后者注重的是体力、体格、装备和人数。因此，从执行实践需求来分，执行主要工作可以分类为：1、软强制执行，即以财产查冻扣、限制消费、出境、执行谈话等手段迫使被执行人履行义务的强制过程；2、硬强制执行，即以拘留、强制迁让、交付等暴力手段迫使被执行人履行义务的强制过程；3、执行争议的处理，即为了在执行中真正实现对执行权的监督，正视来自于当事人、利害关系人、案外人的异议，进行居中裁判处理的过程。

二、“执行难”主要形态

上述分类模式下，可以对执行难真正难在哪里有一个比较清晰的认识。软强制执行难，主要难在全国没有广泛统一的查询系统和查询模式。面对巨大的““查人找物”需求，立法上除了相关机构必须配合的笼统规定以外，没有具体可以操作的实施细则，各地各家银行、房管、土地、车管、公安信息拥有部门，完全取决于与各省、市法院的交情和自身责任意识，来决定协助还是不协助，协助的快还是慢。上海法院已经可以在法院办公室，通过与相关部门的联网，足不出户地完成查询、冻结、扣划。笔者所在法院则必须到银行进行冻结、扣划，每次冻结、扣划需要两名法官到场，办理流程不含在途时间，短则30分钟以上，长则2个小时或者更多。有报道称某些法院采用集约化模式进行查、冻、扣工作，大大提高了效率。但殊不知，笔者所在法院即使确定专人负责查询，协助部门尤其是车管、房管部门拿到一叠查询单后，也会回复“一次性做不完，过段时间来拿结果”，过两天再去问，协助部门还没有开始着手呢。理想的做法是相关信息主管部门必须配合法院的查、冻、扣工作，即使这些部门其他工作任务很繁重，也必须配备专门人员，在收到法院查询等指令后，优先处理，及时回复。

硬强制执行过程中的执行难，则难在警力、装备不足和看守所的消极配合上。现行法律规定执行工作必须由执行员承担，执行员属于法官序列，必须通过司法考试，与警察专业出身的法警在能力和术业专攻上存在很大区别。但由于历史上法院系统的法警配备主要满足刑事审判的需求，人数相对较少，难以顾及日益增长的执行需求。现在越来越多的执行案件需要通过变现财产才能执结，很多被变现财产的强制迁出、强制交付都需要法警才能完成，法警作为执行辅助人员没有独立办案地位，法警工作考核体系尚未建立，其工作积极性有限，所以在法院内部还需要通过多方协调才能组织法警有效参与执行。笔者所在法院，法警编制只有10名，他们既要完成每天的刑事审判押解、值庭任务、其他民商事审判的警戒任务、全院的安检任务，还要完成协助执行的任务。执行局日平均可以调用法警2名不到，而且可能因为各种原因不能到位，想要进行一次强制迁让，除了早早与法警队预约以外，甚至还需要到其他法院、上级法院借调人手。除了法警人数不足，驾驶员问题也一直困扰着法院。由于执行员不像警察那样经过专门的驾驶训练取得驾证，不能或者法院不允许兼驾，执行员外出执行都需要申请驾驶员。笔者所在法院执行局共配备4辆车，平均3名执行员一辆车，车辆和驾驶员由于考核机制不健全还可能因为各种原因不能随时到位。这样的装备配置，难以取得动如脱兔的执行行动力。如果说这种内部的矛盾尚可以通过法院高层领导的协调来解决，那么与司法部门主管的看守所的配合更是难上加难。笔者所在基层法院的执行员需要送拘一名拒不履行被执行人，常会遇到各种各样的实际困难。比如看守所要求被送拘者不能年纪太大，不能患有传染疾病，必须有钱支付伙食费否则需要执行员垫付，送早了、送晚了都不收，等等，不一而足，常常让执行员有一种“办公事如同自家建房子一样困难”的感觉。以致于执行员不愿意送拘被执行人，因为从法院到看守所车程来回3小时，运气不好送过去遇到看守所换班在看守所可能需要1个小时。可以说面对看守所，法院是实实在在的弱势部门。

执行争议的处理一直是个难题。随着时代的发展，立法也逐渐意识到执行内部无论如何分权，也只是内部流程上的监督，并不能真正起到监督的作用，只有来自于执行权相对方的监督，才具有监督的意义，因此改革制定了案外人异议之诉制度、当事人及其利害关系人的执行异议审查和复议制度。以前执行争议的处理难在没有明确的法律规定，现在则难在执行争议数量巨增上。几乎每个案件在查人找物变现分配的每个步骤上，只要被执行人想要，都可以恶意地提起一个需要处理的争议出来，遑论申请执行人、利害关系人、案外人确实基于自身利益需求而提出的争议需要法院处理。本来执行员就事多人少，还要抽出人手、时间处理争议，自然有多捉襟见肘就多捉襟见肘了。

从上面的分析可以看出，不同的执行工作，其执行难的形态和原因完全不同。三类执行工作的难都有执行员、司法警察的力量严重配备不足的原因，历年来最高人民法院都要求配置多少比例的执行人员，但各基层法院的编制都不能满足，显然还是国家的重视不如其宣称的那样足够。软、硬强制执行的难都有国家对协助单位协助义务的强制性立法不到位的原因。软强制执行的难还有国家经济发展水平有限、协助义务实施细则不到位、信息平台建设不充分等原因；硬强制执行的难还有立法对执行员的定位设置不合理、未有效促发司法警察参与执行积极性的原因。而争议处置难则是数量的巨增引起，与审判难一样存在法官劳动远超饱和度的原因。

三、审、执分离需求的重新审视——确定改革方式的原则

前面关于执行工作主要内容的分析表明，除了在争议处理上类似以外，执行与审判在工作内容上几乎完全不同，我国在司法改革之初，顺应这种规律对审执进行分离，设立了专门的执行庭。后来执行庭升格为执行局，其主要目的则在于应对越来越严重的执行难和执行乱。但执行局设立已有10年，提升执行效率的效果并不明显，人民群众对执行难依然怨声载道，以至于产生了将执行完全从法院系统剥离出来的呼声，大有“你法院办不好，让其他单位来办”的意味。笔者认为这种观点恰恰是因为未认识到执行难的具体形态和原因才产生的。只要国家足够重视，在现代信用和查控制度的逐步建立完善下，查人找物之难必将逐步解决，变现难和执行争议处理难则会逐步成为执行中真正降低效率的原因。变现难对任何一种处理主体来说都是一样地难，何况法院通过民事诉讼法的修改，已取得了自行拍卖的权力，通过网络司法拍卖平台的公开化，以公开促公正，正逐步解决变现难的问题。而执行过程中涉及的争议处理天然地属于司法审判范围，不能划归至司法审判部门以外，这就是确定审判权与执行权分离模式的基本原则。违背这一基本原则，把包含争议处理的执行权全部划转至法院系统以外，执行的公正程度必将降低，或者需要更大的代价来获得公正。在争议处理只能保留在法院系统的前提下，把其他执行工作完全分离至法院以外，则在每一步执行中遭遇争议障碍时，将极大地增加交接事务，增加成本，降低效率，俗称 “互相扯皮”。经济学原理表明，分工合作可以提高每一环节内工作专业度，从而提高效率，但环节过多，交接频繁，也会导致责任不清、增加工作总量、降低效率。遵循经济学原理，执行工作应当继续留在法院系统内。同时为了现实地解决执行难的种种问题，执行工作确有进一步改革需要，在国家立法改革到位之前，归统至省级法院或者直接建立省一级执行专门法院（以下简称省级执行机构），实现对全省执行工作所涉人、财、物统一管理，并与其他国家机关、金融机构建设对接信息平台，从而解决各种现实问题。因此，实行审判权与执行权在法院系统内部相对分离的模式，是执行效率优先、兼顾公平的必然选择。

四、关于合理模式的建议

无论宏观理论建设如何逻辑自洽，都是为了完成具体事务而进行。笔者看到很多关于审执如何分离的理论论述，也都域内域外引经据典，考证丰富，但在作为一线的执行实践法官看来，在国家立法真正完善起来之前，这些理论论述对解决执行难问题的帮助似乎都有隔靴搔痒之嫌，因此笔者才完全从实践角度出发来考虑审执分离模式问题。按照前述分析得出的审执在法院系统内有限分离的模式，笔者建议从以下几个方面着手构建省级执行机构。

1、首先设立省级执行机构，再以市一级法院辖区为准，将全省划分为若干个执行辖区，设立市一级执行分支机构。人员基本从全省各级、各家法院执行局中调配。

2、省级执行机构与全省各金融、车管、房管、国土、公安等单位或部门建立对接信息平台，保证全省执行员可以足不出户直接进行查封、冻结、扣划、布控工作；法院信用平台的建设和利用力度则进一步加强，让信用平台的展示范围扩展至金融、房管、车管、国土、海关、公安等各个单位或者部门主要接待场所的大厅，使失信被执行人的财产信息处于任意可查询范围，让生效法律文书的债务人对强制执行信用平台产生真正的畏惧，不敢轻易地拒不履行，从而在历史的将来让必须强制执行的案件数量越来越少。这些平台建设与对接必须争取到国家的大力支持，因为虽然可以通过与各单位或者部门的平台协议来合作，但各种联网平台的建设和安全维护仍需要大量的资金。

3、省级执行机构与看守所、车管、房管、国土、公安部门达成合作协议，对各种协助义务明确约定及时协助和回复期限，必要时可以约定协助部门可以收取一定的费用，以增加这些部门的积极性，因此产生的费用由法院垫付后，由被执行人承担。

4、进行执行员制度改革，参照书记员单独序列管理模式，实现法院系统内执行员单独序列管理，明文规定司法警察可以在经过一定考核后，具备独立承办执行案件的资格，而且如果一名执行员既具备法官的资格，又具备司法警察的资格，则其在执行员序列中可优先承办各类案件，给予兼驾职权，优先晋升，待遇优于仅取得法官资格的执行员，逐步加重司法警察在执行员中的比例，从而让执行员能文能武，真正提升执行工作的行动力。

5、在市一级执行分支机构内，单独设立执行争议裁判合议庭。以前各家法院执行局内组成执行异议裁判庭都面临人手不足的问题，现在把执行在省、市两级集中后，每级都可以真正单独设立一个裁判合议庭，确实做到执行具体工作承办人与争议裁判人员区别设置的要求。裁判合议庭成员承担了全省、全市范围内异议审查任务，也避免了与执行员忙闲不均的问题。

综上所述，在国家经济进一步发展，信息平台建设手段和协助义务履行细则立法完善之前，不妨从一省范围之内尝试这种审执有限分离模式的改革。

作者：方绪萍

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