提要：随着人民法院审理的破产案件数量不断增加，债权人对破产程序的参与和接纳程度，越来越影响到破产制度的适用效果。此外，破产实践对破产制度也提出了新的需求，特别是供给侧结构性改革和僵尸企业处置工作，以及优化营商环境对完善相关法律制度提出了迫切要求。在此背景下最高人民法院审判委员会第1762次会议原则通过了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（以下简称《规定》，《规定》以依法维护债权人自治，促进债权人积极参与破产程序；合理界定债权性质和清偿顺位，促进债权人公平清偿；鼓励破产企业继续经营，促进债务人资产价值最大化；明确债权人、管理人和法院的职责定位，促进破产程序公正高效进行为指导思想和原则。《规定》共计16条，主要涉及申报债权的范围和方式、债权申报审查与异议、单个债权人以及债权人会议、债权人委员会行使权利的规定等问题，进一步细化了破产案件审理中债权人合法权益保护的有关程序和实体规定。
目次
一、《规定》的制定背景和经过
二、《规定》的基本精神
三、《规定》的主要内容
《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉 若干问题的规定（三）》的理解与适用
[ 本文刊登于《人民司法》2019年第31期 ]
作者：刘贵祥 林文学 郁琳
作者单位：最高人民法院
为正确适用《中华人民共和国企业破产法》（以下简称企业破产法），依法妥善处理企业破产案件中债权人权利行使及其合法权益保护等问题，2019年2月25日，最高人民法院审判委员会第1762次会议原则通过了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（以下简称《规定》），并已于2019年3月28日起施行。现就《规定》涉及的有关主要问题予以说明，以期对该《规定》的正确理解与适用有所裨益。
一、《规定》的制定背景和经过
债权人是破产程序中的主要利害关系方，在整个破产程序中具有重要地位。债权人的权利行使及其合法权益保护，也是我国企业破产法重要立法目的之一。企业破产法规定的债权申报、债权人会议、破产财产变价分配等制度，对于确保债权人参与破产程序、依法行使权利、获得公平清偿发挥了重要作用。随着人民法院审理的破产案件数量不断增加，债权人对破产程序的参与和接纳程度，越来越影响到破产制度的适用效果。此外，破产实践对破产制度也提出了新的需求，特别是供给侧结构性改革和僵尸企业处置工作，以及优化营商环境对完善相关法律制度提出了迫切要求。因此，进一步细化企业破产法有关债权人权利行使及其权益保护的相关制度规定，不仅是维护债权人合法权益、确保破产程序公正高效运行的需要，也是促进破产制度功能充分发挥，进一步服务供给侧结构性改革、推动经济高质量发展、贯彻落实中央关于加大营商环境改革力度的决策部署的迫切需要。为此，我们重点围绕债权人参与破产程序的相关问题，并结合我国目前破产审判实践的现实需求起草了《规定》。经广泛征求意见和多次修改，我们在充分吸收所提意见基础上形成该《规定》。
二、《规定》的基本精神
《规定》重点关注破产程序中债权人权利行使及其合法权益保护的相关法律适用问题，进一步细化和完善企业破产法的相关规定，同时也对理论和实践中普遍存在的一些问题，如破产受理后的融资、破产程序中的保证、债权确认诉讼和债权人委员会等进行了明确规定，以推动解决人民法院破产审判工作实践中的疑难问题，为债权人行使权利提供充分依据，切实维护债权人的合法权益。在《规定》起草过程中，我们始终坚持以下指导思想和原则：
第一，依法维护债权人自治，促进债权人积极参与破产程序。破产程序中债权人自治的基础来源于债权人本位利益，是实现破产程序公平清偿原则的基本制度安排。依法维护债权人自治权的行使，是促进债权人积极参与破产程序，维护全体债权人合法权益，有效监督破产管理人履行职责，推动破产程序顺利进行的重要保障。对此，《规定》立足于维护债权人合法权益，从债权人的参与权、决定权、知情权、监督权4个方面完善了债权人自治权的内涵，以促进债权人积极有效地参与破产程序，增加债权人对破产程序的接受度与信任度。
第二，合理界定债权性质和清偿顺位，促进债权人公平清偿。破产程序中债权性质和清偿顺序的确定，是实现破产制度中债权人公平清偿目标的实体保障，也是确保破产制度透明度和可预测性的需要，从而给市场主体提供明确预期，以增进市场交易的稳定性。对此，《规定》进一步界定了破产费用和破产债权的范围，合理区分新旧债权的清偿顺序，尽量避免对此前已经成立的担保物权造成不利影响。此外，《规定》对保证人破产时债权人申报债权和分配清偿进行了补充和完善，充分体现保证制度目的与宗旨，维护正常的商业交易秩序和预期，促进债权人公平清偿利益的实现。
第三，鼓励破产企业继续经营，促进债务人资产价值最大化。破产程序启动后企业继续经营，有助于实现企业运营价值，对于确保企业财产有效运用，维持或恢复企业重整希望，以及促进在清算程序中将企业作为营运资产出售，从而增进破产财产价值具有重要意义，也是增进全体债权人利益的有效途径。维持企业持续运营的前提是能够获得新的借款，用来及时支付企业持续运营过程的支出和相关费用。对此，《规定》赋予程序启动后新借款一定的优先地位，鼓励对债务人继续经营提供资金支持，实现企业在破产程序中持续经营，促进债务人资产价值的最大化。
第四，明确债权人、管理人和法院的职责定位，促进破产程序公正高效进行。现代破产程序作为法院审理下的司法程序，债权人合法权益的保护，既需要债权人自治权的充分行使，也离不开法院对破产程序的监督，对债权人自治予以必要约束，从而实现债权人与债务人之间、单个债权人与多数债权人之间、普通债权人与优先债权人之间、债权人与管理人之间的利益平衡，避免程序权利滥用。对此，《规定》就破产程序中重要事务的决策、执行和监督等问题，进一步明确了债权人会议、债权人委员会、管理人以及法院的职责定位，确保在充分尊重债权人自治的基础上，实现各方利益平衡，推进破产程序公正高效进行。
三、《规定》的主要内容
《规定》共计16条，主要涉及申报债权的范围和方式、债权申报审查与异议、单个债权人以及债权人会议、债权人委员会行使权利的规定等问题，进一步细化了破产案件审理中债权人合法权益保护的有关程序和实体规定。以下就其中所涉的主要问题进行说明。
（一）破产申请受理后对之前费用的处理和滞纳金计算问题
关于破产申请受理前发生的强制清算费用和执行费用如何清偿的问题。近年来，随着人民法院破产审判工作的大力推进，破产案件的数量明显上升，强制清算程序依法转入破产程序、以企业法人作为被执行人的执行案件依法转入破产程序的情形也大量增加，强制清算程序与执行程序中已经发生的相关费用在破产程序中如何受偿的问题逐渐显现。最高人民法院在制定《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(二)》〔以下简称破产法司法解释（二）〕、《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》等司法解释和规范性文件的过程中，也对这一问题给予了持续关注。此次《规定》第1条在之前规定的基础上，进一步明确债务人尚未支付的公司强制清算费用、执行费用可参照破产费用的规定清偿。但应当注意的是，该条仅适用于强制清算程序或者执行程序转入破产程序的情形，即前述强制清算程序或者执行程序尚未终结，因债务人存在破产原因而依法转入破产程序，从而存在强制清算程序或者执行程序的管理成果为破产程序吸收和利用的可能，进而符合为全体债权人共同利益支出的目的性，使得前述程序中发生的费用参照破产费用，由债务人财产随时清偿具有合理正当性基础。另外，《规定》第条所指“未终结的执行程序”不限于直接引发破产程序的执行案件，还包括其他因人民法院受理破产案件而中止的执行程序，但不包括在人民法院受理破产案件前已经按照最高人民法院《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》已经终结本次执行程序的案件，目的在于促进符合破产条件的被执行人尽早通过破产程序公平清理债务。
关于破产案件受理前债务人尚未支付的案件受理费、执行申请费的处理。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，执行申请费不由申请人预缴，而是在执行后交纳，案件受理费由当事人预缴，故《规定》第1条第2款中“尚未支付的执行申请费”是指已经执行完毕的案件中应由债务人负担的费用，“尚未支付的案件受理费”是指破产申请受理前债务人作为败诉方应负担的费用。因上述费用不符合为全体债权人共同利益和为保障破产程序顺利进行而支出的目的性与必要性，故不宜参照破产费用支付，而应按照破产债权清偿。此外，上述案件的受理费、执行申请费虽然在性质上属于公法债权，但不影响相关有权主体向管理人申报。
关于破产申请受理后债务人欠缴款项产生的滞纳金申报处理问题。首先，债务人欠缴款项产生的滞纳金，根据其发生时间可以分为破产申请受理前产生的和破产申请受理后产生的两个部分。破产申请受理前产生的滞纳金，虽然具有惩罚性质，但由于符合破产债权的成立条件，故应按照破产债权申报。至于其清偿顺位问题，根据最高人民法院《关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》，欠缴税款产生的滞纳金应作为普通债权清偿。但是能否一律适用于其他欠款产生的滞纳金，即滞纳金清偿顺序的问题是否有进一步改进完善的空间，值得进一步研究。有学者认为，将发生在破产案件受理前的滞纳金作为普通破产债权一并处理，过于简单。因为其不仅具有欠款利息的属性，还具有一定的惩罚性，故在债务人资不抵债或明显缺乏清偿能力等破产临界状态下，破产案件受理前，超过银行同期贷款利率部分的税收滞纳金应与税收罚款一并对待，作劣后债权或除斥债权处理。其次，现行法律对于滞纳金的概念及法律性质等具体问题均未予以明确规定，存有较大的争议，税收滞纳金、劳动保险金滞纳金、环保的排污费滞纳金等，在征收率、征收期间等具体情形上存在差异，在性质上能否认定为惩罚性债权，尚难以一概而论。最后，对破产程序中滞纳金性质进行认定并进而确定其清偿顺位，从破产法尊重实体法规范的基本原则出发，主要取决于规定滞纳金的实体法本身的完善。
对于破产申请受理后产生的滞纳金，企业破产法虽然没有明确规定，但基于滞纳金与利息计算具有相似性，且欠缴款项的滞纳金在性质上除了一部分系对欠缴款项的利息补偿外，还有一部分具有惩罚性，在性质上属于惩罚性债权，若在破产程序中继续计算并按照破产债权清偿，实际上是由全体债权人承担了本应由债务人履行的惩罚性义务，在债务人财产本不足以支付全部债权的情况下，对全体债权人而言有失公允。故参照企业破产法第四十六条第二款有关“附利息的债权自破产申请受理时起停止计息”的规定，《规定》第3条明确，债务人欠缴款项产生的滞纳金在破产受理后亦应当停止计算，不作为破产债权清偿。应当注意的是，当事人申报的债权是否属于破产债权，需要经过管理人审查、债权人会议核查和人民法院裁定确认。申报人也可以提出异议，债权人会议也有核查的权利。故在债权申报环节，管理人还是应当在完成形式审查后进行登记，因此，对于破产申请受理后债务人欠缴款项产生的滞纳金，包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金等，债权人作为破产债权申报的，管理人仍然应当进行登记。
（二）破产申请受理后新发生借款的清偿顺位问题
破产程序启动后企业继续经营，有助于实现企业运营价值，对于确保企业财产有效运用，维持或恢复企业重整希望，以及促进在清算程序中将企业作为营运资产出售，从而提高破产财产价值，具有重要意义，也是增进全体债权人利益的有效途径。维持企业持续运营的前提是能够获得新的借款，用来及时支付企业持续运营过程的支出和相关费用，如果不能明确该类新产生的借款在破产程序中的清偿顺序，则会给借款人的利益带来不确定性，使其不敢向困境中的企业提供支持。因此，为了鼓励对债务人继续经营提供资金支持，实现企业在破产程序中持续经营，《规定》第2条明确了破产申请受理后，为债务人继续营业而借款的清偿顺序，旨在对破产案件受理以后为债务人继续经营而发生的借款在破产程序中的权利性质、清偿顺位，以及为借款而设定担保的债权与此前已经设定担保的债权的清偿顺位作出具体解释。
具体而言，首先，该条规定的借款应发生在破产申请受理后至破产程序终结或终止前，并应符合法定程序，即需要经债权人会议决议通过，或者在第一次债权人会议召开前经人民法院许可。其次，从实体条件来说，本条规定可以被认定为共益债务的借款必须严格限定在为债务人继续经营的目的范围内，即借款目的在于维持企业的继续经营，通常是用于支付企业正常运营过程的支出和相关费用，故本条规定的新借款原则上不包括投资人或债权人在重整计划中提供的借款。再次，基于其用途和发生的期间，新借款的性质应属于企业破产法第四十二条第四款规定的“为债务人继续营业而由此产生的其他债务”，故可参照共益债务清偿。应当注意的是，《规定》强调优先于普通破产债权清偿，并不意味着仅优先于普通破产债权，而是应当按照企业破产法第一百一十三条规定的共益债务顺序清偿。最后，对于新借款与之前就债务人特定财产已设定有担保的债权之间的清偿顺位问题，根据企业破产法第一百零九条的规定，对破产债务人特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿权。故《规定》明确，破产受理后新产生的债权不得影响针对债务人特定财产设定担保的债权清偿，但该规定并不排除担保债权人与新借款债权人之间约定，根据案件具体情况赋予新借款就特定财产享有更为优先的清偿顺序。此外，如果根据企业破产法第七十五条的规定，为新借款设定担保，但设立担保的抵押物在破产程序前已为其他债权人设定抵押时，基于维护企业正常经营状态下的市场交易秩序的考虑，该条规定在同一抵押物上先后设立的担保权，仍按照物权法第一百九十九条规定的顺序清偿。
（三）关于保证人破产时的债权申报和清偿问题
1.保证人破产但主债务人未破产时的债权申报和清偿程序问题。企业破产法对保证人破产时的保证责任问题未作具体规定，但保证人的保证责任不因其破产而免除，是一项基本原则，故《规定》第4条第1款明确，保证人被裁定进入破产程序的，债权人有权申报其对保证人的保证债权。保证人破产时，如果主债务已经到期的，债权人可以直接追究其保证责任。如果主债务仍未到期，虽然主债务人享有期限利益无立即清偿义务，但若保证人也享有此期限利益，等主债务到期时，保证人破产财产可能已经分配完毕，其保证责任相当于被免除，因此《规定》第4条第2款规定此时应当适用企业破产法第四十六条的规定，将其未到期的保证责任视为到期，允许债权人此时申报保证债权。
保证分为一般保证和连带保证。连带保证中，债权人可以要求主债务人履行债务，也可以要求连带保证人在其保证范围内承担保证责任，故连带保证人破产时，根据企业破产法第五十一条的规定，债权人可以在负有连带责任的保证人破产程序中申报保证债权。应当注意的是，此时主债务人虽为连带债务人，但由于其是债务责任的最终承担者，其对保证人不享有追偿权，亦无约定的份额，故其不享有企业破产法第五十一条规定的以其求偿权申报债权的权利。但存在其他连带保证人的情况下，可以适用第五十一条之规定，以其求偿权申报债权。一般保证的情况下，根据担保法规定，一般保证的保证人享有先诉抗辩权，但主债务人破产时不得行使。担保法未规定一般保证人破产而主债务人未破产时，是否也享有先诉抗辩权。我们认为，如果仍维持先诉抗辩权，债权人必须先向主债务人求偿，然后再向一般保证人请求承担保证责任，不仅不利于债权人保证利益的及时实现，而且可能保证人的破产程序已经结束，尤其是当主债务人到期已不能履行债务时，债权人本应享有的保证利益将落空而无法实现，变相免除了保证人的保证责任。故《规定》第4条第2款规定，在一般保证人破产时，亦不得行使先诉抗辩权，管理人不得以此为由不接受一般保证债权人的债权申报。
关于此时债权人在一般保证人破产程序中的分配额应否先予提存，待一般保证人应承担的保证责任确定后再按照破产清偿比例予以分配的问题，存在两种不同观点。一种观点认为，一般保证在性质上属于补充责任，仅对主债务人不能清偿的部分承担责任，故应当先予提存，待主债务人清偿后，再按一般保证人实际应承担的补充责任范围向债权人分配。另一种观点认为，一般保证与连带保证的区别仅在于先诉抗辩权的有无，在保证责任范围上并不存在区别，在一般保证人破产取消其先诉抗辩权的情况下，其与连带保证责任并无实质区别，亦应对债权人的全部债权予以及时清偿，故无提存的必要。对此，我们最终采纳了第一种观点，理由是该观点更符合我国担保法及司法解释关于一般保证责任的规定。
另外，《规定》第4条第3款规定，保证人的管理人可以就保证人实际承担的清偿额向主债务人或其他债务人行使求偿权，其他债务人包括其他的共同保证人。要注意的是，为保障保证人追偿权的实现，应该赋予其提前开展追偿工作的权利，因为在保证人破产的情形下，追偿额的实现是为了保证人的全体债权人利益的考量。因此，第4条第3款规定的“保证人确定应当承担保证责任”的时点，应当以保证人的债权人会议已经核查，法院对此裁定确认的时点为准，保证人的管理人实际是否已经向保证债权人清偿债权，并不影响追偿的开展，但作为追偿额计算基础的保证责任，需要待普通破产债权清偿比例明确后才能确定。
此外，如果是连带责任保证人在主债务尚未到期的情况下承担了实际的保证责任，连带责任人及其管理人可以在主债务到期后向主债务人或其他债务人行使求偿权；如果保证人是在重整程序或破产和解程序中承担了实际的保证责任，则重整或和解后得以存续的保证人依然享有独立的求偿权。
2.关于债务人、保证人同时破产时的债权申报和清偿程序问题。首先，债务人与连带责任保证人均被裁定进入破产程序的，根据企业破产法第四十六条的规定，债权人可以依法在债务人的破产程序中申报债权。如果此时连带责任保证人也被裁定进入破产程序，由于连带责任保证人与债务人之间构成的是连带责任法律关系，即对债权人而言，连带责任保证人与债务人一样，均负有清偿全部债务的义务，故各国和地区破产立法都规定，当负有连带义务的债务人全体或数人破产时，债权人可以将债权总额作为破产债权，同时或先后分别向每个破产人要求清偿，但其获得清偿的总数不得超过债权总额。企业破产法第五十二条亦规定：“连带债务人数人被裁定适用本法规定的程序的，其债权人有权就全部债权分别在各破产案件中申报债权。”因此， 打破时间、顺序及破产债权数额方面的习惯限制,是使连带责任在连带债务人全体或数人被宣告破产情况下完全实现的关键。其次，债务人与一般保证人均被裁定进入破产程序时，由于根据担保法第十七条的规定，一般保证人不得行使先诉抗辩权，故债权人可以依法在债务人和一般保证人的破产程序中分别申报债权。
关于此时债权人从一方破产程序中获得清偿后，其对另一方的债权额是否作调整的问题，我们综合考虑后认为，由于在债务人和一般保证人均破产的情况下，与仅一般保证人破产的情形不同，先诉抗辩权不得行使的后果不仅仅只具有程序上的对抗意义，一般保证人在实体上亦负有及时清偿的责任，为确保债权人得到充分清偿，《规定》第5条规定此时不作调整，但债权人的受偿额不得超出其债权总额。易言之，无论是连带责任保证人还是一般保证人，也无论是债务人的破产程序先行分配还是保证人的破产程序先行分配，“债权人向债务人、保证人均申报全部债权的，从一方破产程序中获得清偿后，其对另一方的债权额不作调整，但债权人的受偿额不得超出其债权总额”。实践中，由于双重破产程序并行，债务人、保证人的相应管理人应当切实履职，在己方的破产程序中对债权人的债权额进行清偿前，必须对他方破产程序中债权人的已受偿额进行调查，避免债权人的受偿额超过其债权总额的情况发生。
此外，基于债权人已经在主债务人处申报了全额债权，根据企业破产法第五十一条第二款的规定，保证人不得再以将来求偿权申报债权，故即便债权人先从主债务人处获得清偿的，保证人承担责任后，亦不享有追偿权。
（四）关于债权申报的登记与审查
债权的申报、登记、审查和确认，既是债权人参与破产程序行使权利的前提，也是实现对全体债权人统一清偿这一破产制度目标的基础。企业破产法规定了债权人申报债权的期限、方式等要求，同时第五十七条规定了管理人负有登记、审查债权的职责。对此，《规定》第6条首先是进一步明确了管理人应予登记的债权申报事项内容。破产管理人对于债权人申报的符合形式要求的全部债权，均应当如实进行登记造册，详尽记载申报人的姓名、单位、代理人、申报债权额、担保情况、证据、联系方式等破产程序进展所需必要事项，以便为后续债权实质审查、债权确认等流程工作提供条件，并形成债权申报登记册。其次，针对实践中关于管理人审查债权究竟应当实质审查还是形式审查的争议，我们认为，虽然企业破产法规定债权核查由债权人会议履行，但考虑到债权人会议行使该项职权的方式和期间有限，故该条明确了管理人应对申报债权的真实性和有效性进行初步的实质审查，编制债权表并提交债权人会议核查。管理人对于债权人申报债权进行审查的核心：一是确定所申报债权的性质，系担保债权、税收债权、购房户债权、建设工程款债权还是普通债权等，经过法院裁定确认以后的债权的性质决定了其在后续破产分配程序中的清偿顺位；二是确定所申报债权的金额，比如本金、利息计算、违约金等，经过法院裁定确认的债权的金额决定了其在后续破产分配程序中同顺位债权的清偿比例。
凡是已经发生法律效力的裁判所确认的债权，原则上不在审查确认之列。因为这些债权都属于已经经过发生法律效力的裁判确认、依法可强制执行的债权，其执行效力可自然延续至破产程序，故可不经审查确认程序而直接受偿。对此，《规定》第7条明确了管理人对有执行名义的债权应当予以确认。如果管理人认为债权人据以申报债权的生效法律文书确定的债权错误，或者有证据证明债权人与债务人恶意通过诉讼、仲裁或公证机关赋予强制执行力公证文书的形式虚构债权债务的，管理人无权直接否定有执行名义的债权内容，亦非债权人会议有权决定的事项，也不宜由破产案件受理法院直接裁定调整，而是应当根据民事诉讼法等相关法律规定，依法通过审判监督程序重新确认债权，或者向受理破产申请的法院申请撤销或不予执行。应当注意的是，《规定》第7条从便利破产案件审理的角度，将申请撤销或不予执行仲裁裁决、不予执行公证债权文书的地域管辖赋予受理破产申请的法院，但涉及级别管辖问题时，如按照最高人民法院《关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》，对于破产案件受理法院确实不便于对管理人申请撤销仲裁裁决案件行使管辖权的，可以根据破产法司法解释（二）第47条第2、3款的规定，解决级别管辖的问题。
此外，债权表、债权申报登记册及债权申报材料，作为重要的破产案件材料，在破产程序进行期间，由管理人对其负担保管义务。同时，为充分保障破产相关利害关系人的知情权，该条明确了债权人、债务人、债务人职工及其他利害关系人均有权查阅管理人保管的债权表、债权申报登记册及债权申报材料。对于查阅权进一步明确了以下几点：（1）对应于查阅权利，管理人负有对于债权表、债权申报材料及债权申报登记册的保管和提供查阅义务。（2）对利害关系人的范围作了扩大解释，包括债权人、债务人、债务人职工及其他利害关系人。（3）管理人的保管期间和利害关系人的查阅期间是破产期间，原则上系指破产申请受理之日起至破产程序终结之日止。
（五）关于债权确认之诉的提起及其当事人的列明
根据企业破产法第五十八条的规定，债务人或者债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向人民法院提起债权确认诉讼，由人民法院裁决。为了减少没有必要的债权确认诉讼的提起，节约司法资源，推动破产程序尽快进行，《规定》第8条要求异议人应当对其异议提供理由和依据并与管理人先进行沟通，如仍然不服的再提起债权确认诉讼。另外，企业破产法没有规定提起债权确认诉讼的时限，但在实践中经常出现相关主体不同意管理人的审查结论，但又迟迟不提起债权确认之诉，导致其债权一直处于不确定状态，影响了后续表决等程序进行。故该条参照企业破产法第六十四条第二款，规定了异议人提起债权确认诉讼的时限，以促使相关主体及时行使权利。上述期限长短的设定，主要是处理好对异议人权利的保护和及时推进破产案件进程两方面的关系。关于该条规定的15天起诉期限的性质，有实务界人士理解该条采纳了除斥期间的观点。这种理解有其合理之处，有利于督促异议人及时行使权利，有利于破产程序的高效率推进，但除斥期间为法定权利的存续期间，因该期间经过而发生权利消灭的法律效果。可见，除斥期间经过后，发生的是实体权利消灭的法律效果。根据企业破产法第五十六条的规定（在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，可以在破产财产最后分配前补充申报；但是，此前已进行的分配，不再对其补充分配。为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担。债权人未依照本法规定申报债权的，不得依照本法规定的程序行使权利），债权人迟延申报的情形下，尚可在破产财产最后分配前补充申报，即使债权人未依照破产法规定申报债权的，只是不得依照本法规定的程序行使权利而已，并非债权实体权利消灭的后果，因此，超过起诉期间并不导致债权人失去实体权利。故本条规定的期间属于诉讼法意义上的期间，而非实体法意义的期间。
关于异议人未在上述时限内提起异议之诉的后果，我们认为，应当视同其同意管理人审查的结论，按照管理人审查的结果行使权利并获得分配。此外，由于企业破产法并没有排除债权人和债务人之间解决争议的其他途径，即便是企业破产法第二十一条有关专属管辖的规定，亦不能排除仲裁条款的效力，故该条明确债权确认诉讼不适用于当事人之间订立有仲裁条款或仲裁协议的场合。
关于债权确认诉讼当事人应如何列明的问题，理论和实践争议较大。对此，《规定》第9条尝试进行解决。根据企业破产法第八十五条的规定，有权提起债权确认诉讼的当事人包括债权人和债务人。债务人起诉的，通常是针对某一债权人申报的债权存在异议，故应以被异议的债权人为被告。债权人起诉的，应区分针对的是他人债权还是自身债权。对他人债权有异议的，由于其诉讼结果将影响该被异议的债权人，故被异议债权人是适格被告；如果是对自身债权有异议的，则应当以债务人为被告。无论是债权人还是债务人提起诉讼，均可能存在其他异议人对该债权提出异议，虽然其异议的理由可能与原告不一致，但由于针对的是同一笔债权，具有共同的诉讼标的，故根据民事诉讼法的规定，可列为共同原告。
关于债务人参加诉讼应当由谁代表的问题。根据企业破产法第二十五条第（七）项的规定，债务人参加诉讼的，应当由管理人作为诉讼代表人。但另有观点认为，在债务人作为原告提起债权确认诉讼时，应由债务人的法定代表人代表其参加诉讼。主要理由是，此时债务人针对的是管理人审查的债权，继续由管理人代表债务人进行诉讼，存在利益冲突，无法真实反映债务人的诉求。由于对此问题争议较大，故《规定》对此问题暂未明确，留待理论实践进一步探讨。
（六）关于单个债权人的知情权
破产程序中，知情权、表决权和监督权，是债权人合法权益得到公平、有序清偿的基本程序要求。知情权是前提、表决权是核心、监督权是保障。知情权是债权人在破产程序中应当享有的重要程序性权利之一，目的是解决破产程序中的信息不对称问题，以确保单个债权人有权从管理人处获得必要的信息资料，从而有效行使表决权和监督权，维护自身合法权益，也是确保破产程序公开透明的必要保障。目前，企业破产法更多是从债权人集体行使权利的角度，从管理人履职要求的方面，规定管理人应向债权人会议报告有关情况，列席债权人会议并接受询问，没有专门规定个别债权人知情权的行使问题。对此，《规定》第10条专门规定了单个债权人的知情权，明确了单个债权人为参与程序的需要，有权查阅与破产程序进行相关的债务人财务和经营信息，同时规定了管理人无正当理由拒不提供时的救济途径，以充分保护单个债权人知情权的行使。但应当注意的是，知情权的行使应当与保护债务人商业秘密、国家秘密相协调。如果债权人查阅的信息资料涉及商业秘密的，债权人负有保密义务；如果涉及国家秘密，国家有关保密的法律法规有禁止性规定的，债权人应当遵守
（七）关于债权人会议表决方式
债权人行使表决权是形成债权人会议决议集中表达债权人共同利益的法定方式，也是债权人自治的重要途径。针对企业破产法没有明确债权人会议表决方式的问题，《规定》在总结和吸收近年来人民法院信息化发展经验的基础上，进一步扩充了债权人会议的表决方式，在第11条明确债权人会议的决议除现场表决外，还可以采取通信、网络投票等非现场方式进行表决，并就非现场表决后的通知事项予以完善，在降低破产费用、提高程序效率的同时，维护债权人的表决权、知情权和异议权。
就重整计划草案的表决而言，是债权人、股东审查重整计划草案进而对草案内容达成一致的法定程序，直接关系到债务人重整的成败，因此，表决机制的设计应当公平合理地体现相关利害关系人的意思自治，同时满足破产程度的效率要求。基于不同主体拥有的权利存在差异，企业破产法设计了分组表决机制，以贯彻对同一性质权利人平等对待的基本原则，但企业破产法没有明确规定哪些表决组可以参加或者不参加表决。如果所有表决组都可以参与表决，一方面会增加重整计划草案制定者的沟通成本，有损程序效率；另一方面可能导致特定表决组利用其议价能力获得超额分配，以及导致强制批准程序的适用。对此，《规定》第11条第2款对重整计划草案表决机制进行了调整，明确规定只有权益因重整计划草案受到调整或影响的利害关系人才有资格参加表决，权益未受调整或影响的利害关系人不参加表决，从而促进表决程序的高效性与结果的合理性，并在一定程度上有助于提高强制批准的门槛，减少适用强制批准的情形。应当注意的是，实践中，一方面应当严格判断权益是否受到调整或损害，如相关主体的权利是否被变更，或者违约情形是否被纠正和补偿，是否恢复已加速到期的债务，并按照原有约定继续履行（参见美国破产法第1124条的规定）；另一方面，也要避免债务人或债权人对该规则的滥用，阻碍重整程序进程。从实践来讲，破产重整案件中债权人或者股东权益未受到调整或者影响的情形也很少发生，无论是利息计算标准、清偿时间等，在重整计划草案中作出了新的安排，都属于受到调整或者影响的情形，更不用说调整本金的金额或者期限。程序上，在债权人或者股东就其是否参加表决与管理人发生争议的情况下如何救济？可参照未确定债权的处理。故本条司法解释所列是否参加表决发生争议的情况下，应由人民法院依法裁决。为迅速确定表决权之有无，对于该类裁决，不宜上诉或者复议。
（八）关于债权人会议决议的撤销
债权人会议的决议，是债权人团体为共同意思表示的结果，故对全体债权人均有约束力，除法律特别规定债权人会议决议须经法院许可外，决议一经作出就对全体债权人产生约束力，无须法院的特别许可。因此，企业破产法第六十四条第二款赋予债权人在法定期限内请求法院撤销债权人会议决议的权利，以保护债权人合法权益不受侵害。根据该款规定，债权人申请撤销的事由为决议违反法律规定，损害债权人利益。由于上述规定较为原则，为便于实践操作，《规定》第12条进一步予以明确。具体而言主要包括以下情形：一是债权人会议召开和表决违反法定程序。债权人会议召开和表决程序是债权人会议决议合法性的基础，应当符合企业破产法第六十二条、第六十三条、第六十四条、第八十四条和第九十七条的规定，否则债权人会议产生的决议不具备法律上的约束力。二是债权人会议决议内容违反法律。破产程序的基本功能之一就是实现对全体债权人的公平清偿、保护债权人的合法权益，债权人会议形成的决议也应服务于该目的，否则债权人有权申请撤销。三是债权人会议决议超出了债权人会议职权范围。企业破产法第六十一条规定的债权人会议职权，是债权人会议的法定议事范围，法律对其明确予以规定，既可以保障破产程序的顺利进行，维护债权人的共同利益，也可以避免债权人自治因无章可循而权利被滥用。因此，如果债权人会议的决议超出债权人会议职权范围的，则该决议因债权人会议不具备法律上的议事权力而可被撤销。
实践中应当注意的是，如果债权人会议决议损害债权人一般利益的，通常有权请求撤销决议的债权人，应以不同意债权人会议决议的债权人为限，包括表决时不同意决议的债权人、表决时不能行使表决权的债权人、未出席会议但已申报债权的债权人。上述一般利益系指对债权人整体共同利益而言，如决定继续或停止债务人营业的决议，而不包括个别债权人利益，即债权人不得仅以决议侵害其个别利益为由提起撤销。
此外，债权人会议的决议可能并非全部存在损害债权人利益的违法情形，有的情况下，债权人会议决议存在可分别对待的可能性，对此，为提高债权人会议与破产程序效率考虑，人民法院可以对违法的决议内容进行剥离，仅裁定撤销部分决议事项，责令债权人会议依法重新作出决议。未被人民法院撤销的部分合法决议事项，仍将具有效力。另外，债权人提出异议并申请撤销以债权人知晓决议的内容为前提，因此债权人申请撤销的期限应自债权人收到通知之日起算。
（九）关于债权人委员会的受托职权及其职务执行
债权人委员会是债权人会议的代表机关，代表债权人的共同利益以监督破产程序的顺利进行。破产程序进行中，法院居于主导地位，对破产程序进行司法上的监督。债权人会议作为债权人团体的利益维护和意思表示机关，在破产程序中具有相对独立的自治地位，但难以对破产程序进行日常监督，尤其是在债权人会议闭会期间，仅仅由法院监督债务人或管理人的活动，不足以保障债权人团体利益。因此，企业破产法设立债权人委员会作为破产监督人，行使相关的监督职能，以实现债权人监督破产程序进行的自治需求。
债权人通过债权人委员会实现自治，只能在法律规定的活动范围内进行，即债权人委员会的职权范围。企业破产法第六十八条对此进行了规定，为进一步促进债权人委员会职责的履行，《规定》第13条明确了第六十八条第（四）项有关“债权人会议委托的其他职权”的内容。具体而言，债权人委员会的职权范围，不仅取决于立法的规定，而且要符合债权人会议的意图。尤其是法律未明确规定时，债权人会议可以在其职权范围内通过决议委托债权人委员会行使债权人会议的职权，但性质上专属于债权人会议的职权不得委托债权人委员会代行。因此，《规定》结合企业破产法第六十一条有关债权人会议职权的规定，明确其中直接涉及债权人整体利益的重大事项不可授权债权人委员会行使；另外的第（二）项、第（三）项、第（五）项职权，即“申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬”“监督管理人”以及“决定继续或者停止债务人的营业”3项职权与管理人日常工作以及破产程序进行紧密相连，通过常设机构监督更有效率，故《规定》第13条将上述职权作为可授权的内容赋予债权人委员会行使。此外，为了避免架空债权人会议的职权，《规定》要求债权人会议不得作出概括性授权，委托其行使债权人会议所有职权。
就债权人委员会的职务执行方式而言，企业破产法没有作出明确规定。为更好地指导实践，在充分发挥债权人委员会作用的同时，提高议事效率，维护债权人整体利益，《规定》第14条对债权人委员会的议事规则和职务执行方式等问题进行了完善和补充。首先，债权人委员会行使职权也应当以决议的方式进行，即在其权限范围内通过表决的方式就其监督事项形成意见或者决定。其次，对决议形成方式而言，虽然债权人会议决议的通过有人数和债权额的双重要求，以确保决议可以充分代表债权人会议的意志，但考虑到债权人委员会的成员本身是由债权人会议选任的债权人代表，其产生过程已经反映了债权额的要求，因此《规定》明确债权人委员会的表决采取一人一票的方式，按照简单多数的原则，所议事项应获得全体成员过半数通过。再次，债权人委员会所议事项一般都涉及债权人的重要利益或者是对破产程序有重要影响，因此债权人委员会的决议及其产生过程应严格记录，妥善保存，以备查询。此外，债权人委员会作为债权人会议的代表机构，应对债权人会议负责接受其监督，并接受人民法院的指导。同时，债权人委员会还应以善良管理人注意义务独立执行职务，否则应对其违反注意义务而给利害关系人造成的损失承担赔偿责任。
（十）关于债务人重大财产处分行为的程序
管理人对债务人重大财产的处分行为，通常会影响破产程序的结果，并直接影响债权人清偿利益的实现。债权人作为对破产程序的结果具有经济上主要利害关系的当事方，如果不能参与决策此类涉及其利益的重大处分行为，不仅不利于维护其清偿利益，而且难以对破产程序形成有效监督，长期来看，还将降低债权人对破产程序的参与度，进而减损破产制度的作用和价值。企业破产法第六十九条仅规定了管理人实施对债权人利益有重大影响财产处分行为时的报告义务，既没有明确债权人会议或债权人委员会对此类重大处分行为的决定权，也没有明确报告的后果，加之实践中对于报告内涵和程序的理解不一，从而导致在一定程度上影响了对债权人合法权益的保护。
从债权人委员会的职权范围及其与债权人会议的关系看，原则上，有关债权人委员会依法同意的事项，应由债权人会议的决议决定；债权人委员会的意见不同于债权人会议决议时，应当服从债权人会议的决议。因此，基于企业破产法第六十一条对债权人会议职权的规定，考虑到上述重大财产处分行为基本属于债务人财产管理方案或变价方案的内容，《规定》第15条规定管理人处分债务人重大财产时，应当事先经过债权人会议表决通过，否则管理人不得处分，明确了债权人对上述行为的决定权。同时对企业破产法第六十九条规定的报告程序予以细化，明确了债权人委员会和人民法院行使监督权的范围和方式，从而切实维护债权人的合法权益，增进债权人对破产程序的参与度和信任度。
编者注：为方便阅读，已隐去注释，如需引用，请查看纸版杂志原文。
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