农村集体建设用地流转的现状、问题与对策
——以北京市为例

出处：中国农经信息网  作者：黄庆杰    

内容提要：改革开放以来，集体建设用地流转已经成为发达地区、大城市郊区土地利用中的普遍现象，北京许多农村集体经济组织对集体建设用地流转也进行了积极的探索，其中既有成功的经验，也存在许多问题，本文在系统总结的基础上，对加强农村集体建设流转的改革与管理提出了一系列的对策建议。

关键词：集体建设用地 流转 同地同权同价 

一、北京农村集体建设用地流转的基本况

所谓农村集体建设用地流转，是指农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、出租、转让、转租等方式，将集体建设用地的使用权有偿转让给其他经济主体使用的行为，既包括集体建设用地的初次流转，也包括再次流转。以集体建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，可以视同集体建设用地使用权出让。由于农民宅基地的流转受到严格限制，流转数量相对较少。因此，本文主要探讨农村产业用地的流转。

1、流转是当前农村集体建设用地利用的主要形式

农村建设用地的利用形式经历了从农民自用为主转向流转为主的过程。改革初期，政府鼓励和扶持农村集体经济组织利用自身的资金、土地和劳动力兴办乡镇企业，此间农村集体建设用地的利用形式主要是农民自建自用。20世纪90年代以来，乡镇企业效益下降、经营亏损的情况比较普遍，农民不愿直接经营企业，转而将原有的乡镇企业用地出租、转让，通过建设用地流转的方式，直接获取土地级差收益，规避企业经营风险。另一方面，由于国家建设用地指标有限，且征地手续复杂、价格高，地方政府也鼓励农村集体经济组织通过集体建设用地流转，兴办工业园区，扩大招商引资，加快本地区经济的发展。由此，农村集体建设用地的利用逐步从农民自建自用转变为以出租、转让为主。目前，由于集体土地流转分散，且处于不合法状态，很难对全市集体建设用地流转的总量进行完整的统计。根据我们对部分区县和乡镇的调查表明，郊区各乡镇集体建设用地流转的现象比较普遍，流转的比重占农村产业用地总量80%以上。

2、农村集体建设用地流转的形式与主体

目前，农村集体建设用地流转主要包括租赁、转让、联营、土地使用权入股等多种形式。

第一类是农村原有存量建设用地流转。上世纪90年代以来，部分乡镇和村办集体企业以拍卖、租赁、联营、承包等形式实施重组改制，其使用的建设用地随之流转。

第二类是近年来兴建各类开发区和工业大院，其招商引资、开办企业的用地大都采取流转方式。一是土地出租，可以分为三种情况。第一种是在土地整理和基础设施配套建设完成后，直接出租土地,如昌平区郑各庄村、平谷区东鹿角村。第二种是先建好标准厂房，再把厂房进行出租,如怀柔大中富乐工业园区。第三种是土地出租和厂房出租两种方式并存，根据企业的需求选择，如通州区小堡村等。二是土地入股，即农民以土地作价入股，不参与企业经营，也不承担经营风险，每年获取保底或递增分红，如通州光机电产业基地。三是土地转让，有些乡镇、村队将开发后的土地一次性转让给企业，收取转让费，转让期限一般是10-30年。四是建立土地基金会，如大兴榆垡镇建立土地基金会，用地单位以土地补偿金入会，土地所有者（村队）以土地入会。由基金会统一进行土地开发和招商引资，并按年付给农民土地租金。

第三类是农民住宅开发。一些村庄在旧村改造过程中，通过自筹资金或与开发商合作的方式进行新村建设，并将一部分剩余房屋出售，以平衡资金,如昌平郑各庄、香堂村、延庆小鲁庄村、营城子村等。根据北京市国土资源与房屋管理局对部分集体建设用地流转情况调查统计，在各种流转方式中，以出租为主，其流转金额占总数的82%；转让为辅，　其流转金额占总数的8.5%；联营、作价入股、抵押等较少，约占9.5%。

集体建设用地流转的主体以乡镇政府和村委会为主。一般由乡镇政府或村委会与用地单位签订土地流转协议，也有少数集体企业等集体土地使用者将承包的厂房进行流转。由于北京郊区土地承包方式不同，流转土地的取得方式也有几种形式。第一类是村集体经济组织利用集体预留的机动地或原有的乡镇企业用地，不涉及农民土地承包权。第二类是村集体与农民签订协议，将农民承包的土地收回后进行流转，如通州小堡村等。第三类是以乡镇政府为主体进行土地流转。一般由乡镇先与村集体签订协议，将土地集中，统一进行开发和流转，村集体再与农民签订协议，如大兴榆垡镇、平谷马昌营镇等。从土地流转的情况看，以村集体为主的土地流转宗数较多，但规模较小，流转面积在几十到数百亩左右；以乡镇为流转主体，往往能集中较多的土地，统一建设乡镇工业园区，占地多数在千亩以上，如大兴的榆垡镇、平谷的马昌营镇、峪口镇等。

3、农村集体建设用地流转的用途与价格

目前，农村集体建设用地流转的用途主要可以划分为工业生产用地、商业服务用地、旅游休闲用地、住宅建设用地等多种类型，使用土地的对象包括各类企事业单位。其中，工业用地比重较大，但也因区位而异，如近郊区，农村集体建设用地的用途已经从工业用地为主转向以商贸仓储用地为主，而远郊区县，土地流转仍以发展工业为主。近年来，山区乡镇的土地流转较多用于发展旅游观光、休闲娱乐设施等。在农村集体建设用地流转用途中，也有少量流转土地用于建职工宿舍、搞房地产开发。如北京市属80余家国有企业在朝阳、海淀、丰台、大兴、通州等区县的25个乡、117个村租用农民集体土地建宿舍，占地180余万平米。[1]一些交通便利、区位条件较好的集体经济组织以新村建设名义搞房地产开发的情况也大量存在。此外，随着城乡交流加快，市民下乡购房的情况也较多。根据一项针对全市不同区域12个村庄、3730户农民的调查，农民住房出租和宅基地买卖有917户（买卖和出租），约占调查总户数的24.6%。[2]
土地流转价格主要分为年租金和一次性流转费两种。土地流转价格因区域和用途不同差异较大。工业用地年租金在每亩500-1500元之间，高的可以达到每亩5000-10000元，如昌平郑各庄每亩土地年租金达到5000-10000元，通州小堡村、里二泗村的年租金在每亩4000-5000元，而平谷马昌营镇的土地租金每亩仅500元左右；商业用地年租金在每亩1-3万元左右。工业用地一次性流转费每亩约3-10万元左右，流转期为30-50年。土地租金有固定年租，一定5-10年不变，如通州小堡村每亩土地年租金4000元左右；有些采取年递增方式，如通州光机电产业基地的土地租金标准是：头一年从每亩800元起，年递增8%；还有一些是乡镇一次性收取土地补偿费后，按年支付农民租金，如大兴的榆垡镇、平谷的马昌营镇等。农民宅基地买卖、租赁和商品房出售价格因区域不同，有较大差异。一般一个农村院落的买卖价格在2-5万元，一间房屋的租赁价格约800-3000元/年。农民自建商品房出售，由于没有正式房产权，其价格明显低于同区位商品房的市场价格。总的看，北京集体建设用地的流转价格呈上涨的趋势。

农民取得集体土地流转收益的形式主要有：（1）通州小堡村等村集体与农民签订土地流转协议，确定农户土地收益，并颁发土地收益证，每年按协议将土地租金直接返还到农户；（2）昌平郑各庄实行土地股份合作制，其土地租金收入每年按股分红；（3）以乡镇政府统一进行土地开发流转的，大多由乡镇一次性提取土地转让补偿费，然后按每年支付租金的形式拨付到村，如大兴榆垡镇土地基金会按每年每亩1550元对入会农民支付租金；（4）有少数村队的土地流转收益，不直接分配给农户，如怀柔大中富乐村是利用集体机动地建立工业园区，其土地收益主要用于再生产和集体福利，不直接分配给农户。平谷马昌营镇与农民签订土地租赁协议后，按每年每亩500元将租金拨入村委会专户，主要用于给村民上养老保险等福利事业。（5）除此之外，有些农民还可获得一些其它的收益，如通州小堡、里二泗等村的农民集资建厂房出租，按6年收回厂房投资提取折旧，每年可以获得一定的投资回报。平谷马昌营镇开发区采取固定补偿基数与镇级财力按比例分红的办法，对占用的集体土地除按每年付给固定租金，还承诺在入区企业实现税收后，镇、村两级按照每年镇级所得财力以7：3的比例进行分成。

二、农村集体建设用地流转的作用与存在的主要问题 （北京房产律师网摘录）

农村集体建设用地的流转，对推动郊区工业化、城镇化进程，促进全市产业结构升级和经济社会发展都做出了重要贡献，也有利于提高农民收入，保护农民的土地财产权。

1、农村集体建设用地已成为北京经济发展与城市建设用地的重要组成部分

近十年来，北京工业化、城市化快速发展，首都经济结构和产业布局也进行重大调整，城市产业和人口加快向郊区转移。郊区二三产业迅速发展，产值从1991年的131.6亿元，增加到2004年的875亿元，郊区成为首都经济发展新的增长点；郊区常住人口规模明显扩大，户籍人口增加100多万，并容纳了300多万外来流动人口，郊区成为吸纳城区人口转移和城市新增人口的主要区域。郊区城镇面积也迅速增长，卫星城建设规模从150多平方公里增加到350平方公里、人口达220多万，小城镇建设规模达到150多平方公里，人口近90万。

城市空间结构、产业与人口布局的调整，与土地利用方式变化，特别是农村集体建设用地流转密切相关。按照现有的国家建设征地制度和用地规模，远远不能适应首都经济快速发展和城市不断扩张的需求，农村集体建设用地数量增加和使用范围扩大，正好补充了国家建设征地的不足。目前，农村集体建设用地的数量已经接近全市建设用地总量的50%，在独立工矿用地中，农村集体建设用地占全市独立工矿用地的比例由1992年的43%上升为2004年的64%，成为接纳城市工业转移和全市招商引资的主要承载地。在城市建设向郊区转移、卫星城和中心镇建设的过程中，同样越来越多地利用农村集体建设用地。可以说，农村集体建设用地已经突破了农民自建自用的范围，成为全市经济发展和城市建设用地的重要组成部分，对推动土地资源合理配置，促进全市空间布局和产业结构调整，实现城乡协调发展起到了积极作用。

2、农村集体建设用地流转保障了农民以土地参与工业化、城市化的权利

目前，我国农民参与工业化、城市化的途径主要是农村劳动力转移至非农产业和农村土地转为建设用地两种方式。在目前农民就业困难的情况下，保障农民以土地权利参与工业化、城市化的重要性就更加突出。现行国家强制征地制度，仅仅按照被征用土地的原用途给予农民包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿，不仅补偿水平低，而且还经常被层层截留，剥夺了农民本应享有的土地增值收益。同时，农民就业安置亦得不到妥善解决，导致许多农民成为无地、无业、无社会保障的“三无”人员，排斥于工业化、城市化进程之外，引发了大量社会矛盾，成为农民上访和农村群体性事件的重要因素，极大地影响社会稳定与和谐社会建设。

相对于国家征地来说，集体建设用地流转减少了征地产生的政府与农民之间的矛盾，降低了农村工业化的门槛，并且把土地非农化的级差收益更多地留在村集体和农民手中，使农民一次性获得的土地补偿变成了长期的、稳定的收益，使广大农民群众以土地权利参与到工业化、城市化过程，实现了政府、用地企业、村集体和农民的共赢，农民也分享到了城市建设与经济发展的成果。

3、集体建设用地流转对增加农民收入和壮大集体经济力量发挥了主要作用

对于农民来说，从集体土地流转中获得的收益增加了他们的收入，改善了他们的生活。首先，农民获得的土地流转补偿一般高于其种地收入，而且比较稳定，在农业比较效益不断下降的情况下，土地租金成为农民收入的重要来源。其次，利用集体建设用地兴办二三产业，本村农民可以优先到企业就业，获得工资性收入。据统计，1990年郊区农民纯收入1297元，其中来自二三产业收入仅占40%左右，工资性收入不足1/4。2004年郊区农民纯收入达到7172元，其中来自二三产业收入增加到75%左右，工资性收入达到61%，成为农民增收致富的主要来源。此外，流转方的土地运营收入，除了兑现农民的土地经营权补偿、资金入股红利和工业区基础设施建设外，剩余部分主要用于村集体公共事业，农民能够获得福利性收入。

从集体经济组织的收入看，在乡镇企业重组改制和农村税费改革后，其收入的主要来源也是农村土地流转收益。由于区位条件和发展环境不同，农村集体经济组织的土地流转收益差异很大，少的村队每年几万元，较多的村队每年土地收益达到几十万、甚至几百万元。这些土地收益，除用于维持农村基层组织的日常开支外，更多地用于乡村基础设施建设、提供农村公共福利、举办社会公益事业以及发展农村经济等。集体土地的流转收益已成为一些基层政府和基层组织筹集建设与发展资金的主要渠道。

4、农村集体建设用地流转降低了企业成本，促进了地方经济发展

使用集体土地流转方式发展经济与采用国家征地方式发展经济相比，具有供地方式灵活，企业投资成本低、办事手续比较简便、建设周期短、见效快等优点。流转方从农户手中集中土地后，统一进行土地经营和招商引资。一是投资企业直接与流转方进行合作，不需要与农民打交道，减少了建设项目占地产生的企业与农民之间的矛盾，流转方代理投资企业办理各种申请审批手续，加快了工作进度，从而使企业可以较快地获得土地使用权，保证了项目的及时开工。二是土地流转方对流转土地加强基础设施建设，一般都对工业用地做到“七通一平”，甚至“九通一平”，还有一些土地流转方建好厂房进行出租，企业投资硬环境明显改善，缩短了建设周期，节约了企业投资的时间成本。三是主要以出租方式进行土地运营，与国家征地方式相比，降低了企业前期投入。如通州小堡村工业园区土地采取国家征地出让方式，企业一次性土地成本投入每亩15万元，如果采取出租的方式，企业每亩每年租金仅为4000元。流转方为了吸引更多的企业投资，甚至还有其他优惠的投资政策。总之，利用集体建设用地发展二三产业，低于国家征地的成本，受到企业的青睐，这也促进了农村产业结构的调整、农村基础设施的改善和农村经济的全面发展。

在充分肯定集体建设用地流转在促进经济发展、增加农民收入、保障农民以土地参与工业化、城市化进程等重要作用的同时，也必须看到集体建设用地流转过程中存在着许多迫切需要解决的问题。

1、农村集体建设用地流转中的违法、违规问题比较严重 （北京房产律师网摘录）

集体建设用地管理适用的法律法规主要是1999年修订的《土地管理法》。该法第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外。”第63条还规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业、因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”因此，现行法律严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用，即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租集体土地使用权，就是说集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为在目前是被法律禁止的。但是，实践已经走到了法律的前面，集体建设用地早已突破了原有的使用范围，通过出租、转让、合作、入股等方式流转到集体经济组织以外的企事业单位和个人。这种做法与农村工业化、城镇化的趋势相符，却与现行的法律法规发生明显的冲突，适时修改法律法规已经成为迫在眉睫的事情。

此外，在集体建设用地流转与利用中，违反现行国家用途管制、规划控制等国家土地管理制度的情况也比较严重。这主要有几种情况：（1）符合村镇建设规划和土地利用总体规划的集体土地，未办理农地转为建设用地的审批手续，进行土地开发经营；（2）不符合规划要求，也未办理任何手续，直接占用农地进行土地开发经营；（3）一些农村集体经济组织和村民未经规划和土地部门批准，私自在集体土地上搭盖违章建筑用于出租和自用。目前违法、违规使用集体建设用地的现象比较普遍，问题十分突出。据市国土资源局统计，在1993年至2003年这11年中，全市新增建设用地92244.7公顷，但经国土部门审批的征地数量仅为41909公顷。在国土部门审批征地以外的新增建设用地中，除少部分办理了农地转用手续外，大部分属于不规范用地或者是非法用地。

表5-1 1992—2003年北京市新增建设用地情况（单位：公顷）  （北京房产律师网摘录）
年份 审批征地量 详查建设用地新增量
1993 4700 7939.8
1994 4700 7939.8
1995 2900 7939.8
1996 2700 3581.2
1997 3700 2216.7
1998 1700 2934.7
1999 1517 2886.0
2000 2925 4231.0
2001 5914 23310.9
2002 5044 21998.6
2003 6109 7266.2
总计 41909 92244.7
11年平均 3809.909 8385.9

资料来源：北京市国土资源局，2004年，《北京市土地利用规划研究》，第19页。

2、集体建设用地规模大，但产业发展不足  （北京房产律师网摘录）

目前农村集体建设用地供给总量很大，2004年全市农村集体建设用地大约为153263公顷，约占当年全市建设用地总量319723公顷的47.94%。特别是独立工矿用地中集体土地增长快，比重占全市独立工矿用地的64%。但与此同时，郊区产业发展不足，经济总量小，没有形成产业集群和强有力的块状经济，农民就业难等问题仍很突出。2003年，郊区地区生产总值和二三产业增加值分别为840亿元和366.6亿元，分别占全市地区生产总值（3663.1亿）的22.9%和全市二三产业增加值（3567.46亿元）的10.3%。其中，郊区工业产值为279.7亿元，占全市工业产值1032.03亿元的27.1%。可见，土地的投入量与经济的产出量不成比例，集体建设用地的产出效率较低。

从郊区二三产业产值增长速度与集体建设用地的增长速度来看，1992年，郊区二三产业产值占全市二三产业产值的比重为25.3%，其中工业产值占全市比重为30.3%，但2003年，这个比重分别降为10.3%和27.1%。而从1992年到2004年，集体建设用地占全市建设用地比例从38%增加到48%，独立工矿用地中集体土地占全市独立工矿用地的比例从43%增加到64%。用地的数量增加而工业产值的比重下降，也说明了集体建设用地并没有随着数量的扩张而提高用地的效率。

从集体建设用地的增长数量与吸纳农村劳动力转移的情况看，1992年以来农村集体产业用地增长了2倍多，但从事二三产业的农村劳动力比重仅从62%增长到65%（2004年），仅增加了3个百分点。特别是在二产就业的劳动力从34.6万（1992年），减少到28.9万（2003年）。尽管外来务工人员挤占了部分新增就业岗位，但农村集体建设用地大量增加而吸纳农民就业能力不足的问题仍然很突出。

3、农村集体建设用地利用分散，不符合节约集约利用的要求  （北京房产律师网摘录）　　集体建设用地利用分散主要表现在以下方面： 一是农村居民点布局分散，建设无序，占地面积大，利用率低。目前，农村户籍人口308万人，占全市户籍人口28%，但农村居民点占地面积88549公顷，占全市城乡居民居住用地总量的64%。农村人均建设用地291平方米，大大超过国家标准人均150平方米的上限。农村住宅建设的容积率也很低，仅0.15-30之间，部分村庄还有较多的闲置地和空置的住宅。农村居民点布局分散，难以获得水、电、路等基础设施建设的规模效益，也不利于村容村貌和农民居住条件的改善。

二是各类开发区、工业大院布点多，土地投入量大。2004年开展土地市场治理整顿时查明，北京共有各类开发区（包括园区、工业大院）470个，规划面积87609.06公顷。由于布点过多，相互竞争，造成各开发区、工业大院普遍存在企业入住率低、投资不足、土地闲置，基础设施建设滞后、厂房建设容积率低、土地利用效率低等问题。尽管土地市场治理整顿撤消了442个开发区，但是大部分撤消工业园区的建成区域仍在继续使用。分散的园区建设不仅加大了基础设施建设的成本，而且难以形成合理的产业布局和实现集聚效益。

三是重点小城镇布点多、规模小。90年代中期以来，政府有关部门对33个中心镇在政策、资金和土地投入等方面给予很多支持。但由于小城镇布点多、定位不明确、缺乏特色，以及中心城区和卫星城辐射能力强等因素，一些小城镇引进企业少，人口规模小，园区土地、商品房闲置较多，对郊区经济发展的带动能力有限，造成土地资源的浪费和利用率低等问题。据市规委2004年对全市中心镇工业区情况调查，入区企业个数平均值为43.4家，每个企业就业人数为77人，规模较小。土地产出较高的乡镇工业用地达到1500万元/公顷以上，低的只有300-400万元/公顷，差2-3倍。其中多数工业园区的土地产出在400万元/公顷以下，效益很低。

4、集体建设用地流转收益分配缺乏规范，农民权益得不到有效保障 （北京房产律师网摘录）

当前，在农村集体建设用地流转过程中缺乏保护农民权益的机制，这是集体建设用地流转中的突出问题，也是造成农民集体上访频发，影响农村社会稳定的重要因素。

首先，在农村集体土地产权主体不清晰的情况下，农村集体土地流转的支配权主要集中在乡镇政府和村委会。大多数集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项，未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过，农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。土地流转收益由少数乡镇和村干部支配的现象比较普遍，农民的权益难以得到保障。一部分农民在土地流转后，既失去了土地，也找不到合适的工作，陷入失地、失业，也没有社会保障的困境。

其次，典型调查显示，集体建设用地流转的收益分配关系比较混乱。在很多地方，集体建设用地流转收益的大部分，主要由乡镇政府、村委会用于发展经济和各项社会公益事业，小部分用于对农民的土地补偿。还有少数村队的土地收益主要用于发展经济和各项建设，不对农民进行土地收益分配，仅给予一定粮油补贴和公共福利。

第三，一些工业开发区或用地企业，与农民签订了长期土地租赁协议，约定按年支付租金。但由于现有集体土地流转大多属于私下交易，没有规范的合同文本和经过报批，因此，这种协议缺乏必要的法律法规支持，执行协议没有保障。一旦发生拖欠租金、企业倒闭等利益纠纷，法院将视原来所签订的合同为无效合同，不能保障出租方的利益。当发生法律纠纷时，最终的受害者是农民。此外，由于目前大多数土地流转仍属私下交易，没有任何报批手续，在土地流转收益中，也没有向国家缴纳各项税费。

5、政府缺乏对集体建设用地流转和利用的有效管理  （北京房产律师网摘录）

目前，由于政府各部门对全市农村集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施与办法，使集体建设用地流转处于自发和无序状态，带来了很多问题。

一是规划和国土等部门尚未把集体建设用地纳入城市建设规划和土地利用计划。随着农村集体建设用地数量增加，农村集体建设用地越来越成为经济发展和城市建设用地的重要组成部分。但规划部门没有对集体建设用地进行有效的规划管理，村镇建设规划编制工作严重滞后，据市农委的调查，全市有2/3的村庄没有编制规划。国土部门下达年度土地利用计划，也主要考虑重点项目用地和国家建设征地，农村集体建设项目用地很难纳入其中。由于缺乏规划指导和用地指标，使大量农村集体建设用地自发、盲目进入土地市场，造成违规项目不断出现，规划指标屡遭突破，建设用地供应总量很难有效控制，正常的土地市场秩序受到干扰。

二是规划、国土、发改、建设等职能部门在推进集体建设用地改革工作上，缺乏政策配套和工作协调。如城市总体规划和土地利用总体规划缺乏衔接；在农村集体建设项目用地审批上，由于各个部门政策不协调，造成审批周期长，制肘多，项目难以落实等问题。

三是集体土地的权属管理滞后，基础工作比较薄弱。集体建设用地的权属登记、四至划分、发证等管理工作一直没有完成。而权属管理不到位，则无法合理利用存量集体建设用地，流转交易也存在隐患。另外，目前有关全市集体建设用地的基础数据也比较缺乏，政府不能及时掌握集体建设用地使用的情况，则无法对其流转和使用进行有效的管理和规范。

三、农村集体建设用地流转改革的思路与对策  （北京房产律师网摘录）

我国严格限制农村集体建设用地流转的管理办法，是传统计划经济体制在土地制度上的反映与延续，城乡分割的“两个市场、两种权利”的二元体制，侵害了农民的合法利益，带来了土地资源配置不合理、使用效率低、社会矛盾多等一系列问题，这种严格限制集体土地流转的规定与相应的土地管理制度已经不能适应市场经济体制的要求，不能满足加快首都经济发展和城市现代化建设的需要。

目前，北京工业化、城市化的快速发展和城区产业、功能和人口加快向郊区转移，直接拉动对农村集体建设用地的需求；农地和非农建设用地比较利益上的巨大差距，促使集体建设用地供给增加；农民为保障自身长远的生存和发展权，迫切希望改变现行国家征地制度，允许农村建设用地直接进入市场。因此，从统筹城乡发展和构建和谐社会的要求出发，必须积极探索农村集体建设用地流转的有效途径，推进集体建设用地制度改革创新，按照市场机制调节和配置土地资源，切实保障农民的土地权益，实现土地资源的合理配置和节约利用，促进城乡一体化。

北京深化农村集体建设用地流转改革的总体思路是：按照城乡统筹发展与建设社会主义新农村的要求，改革农村集体建设用地使用制度，推动农村集体建设用地在符合城市规划与国家土地用途管制的前提下进入市场，进一步完善法律制度，实现集体建设用地与国有建设用地的“同地、同价、同权”，达到“两种产权、一个市场、同等权利”的目标，打破土地制度上的城乡二元结构，保障广大农民群众的土地财产权利，促进农村经济发展和北京的工业化、城市化进程。集体建设用地流转改革必须确保两个底线：坚持建设用地总量控制和用途管制；切实保障农民合法权益。

根据中央关于农村集体建设用地使用制度改革的精神，在认真研究北京农村集体建设用地改革的经验教训与充分吸收借鉴广东等兄弟省市改革经验的基础上，我们对推进农村集体建设用地流转改革和促进集体建设用地节约集约利用提出以下政策建议：

1、加快土地制度创新，积极探索集体建设用地流转改革

首先，改革农村集体建设用地使用制度，盘活存量集体建设用地。通过修改相应的法律、法规，允许农村乡镇企业用地、农村居民点用地及符合城市规划的其它存量集体建设用地，在保留集体土地所有权的前提下，以出租、入股、联营、转让等方式进入市场，使集体土地使用权流转享有与国有土地出让同等的权利，以便在更大范围内合理配置土地资源。

其次，改革农地征用制度，把农地征用严格限定在公益性用地的范围内，对新增经营性项目的农地转用，也应当允许农村集体土地在保留所有权不变和符合土地用途管制的前提下，以使用权流转的方式直接进入市场，保证农地转用过程中的土地增值收益归集体经济组织和农民分享。当然，农地转用必须符合土地利用规划、土地供应计划和土地用途管制。

第三，明晰集体建设用地产权主体。集体建设用地流转的前提就是要明确集体土地的产权主体，明确乡、村和村民小组对于土地的权利边界和内涵，并依法保护各自的合法权益。国土资源部门要加快集体建设用地的调查、勘界和登记发证工作，让集体土地所有权证书真正成为标明农村集体建设用地完整权属界限的法律凭证，增强农民对土地财产权的控制、流转和收益的行为能力。

第四，通过改革赋予集体土地所有权与国有土地所有权同等的权利，即具有占有、使用、收益、处分的权能。建立和完善土地产权，必须排除不同的产权主体和不同产权中的超经济权利，不同的产权主体和不同的土地产权应享有同等的权利，“同权才能同价”，不能因行政隶属关系而有等级差别。当前迫切需要解决的是两项权能：

一是集体建设用地要有抵押权。要与银行监管部门协商，逐步解决集体土地抵押贷款前置条件多、抵押价值低、手续繁琐等问题，进一步明确集体土地的抵押权，为使用集体建设用地的企业获得抵押贷款奠定基础。二是允许各类企业使用集体建设用地。如国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业等可以使用集体建设用地进行非农建设，可以在发展改革与规划部门办理项目立项和规划审批事宜，与国有建设用地同等对待。总之，明确集体建设用地的产权主体、产权代表、产权权能内容、产权的实现形式等问题，是建立和完善集体建设用地使用权流转的核心问题之一。

根据我市农村集体建设用地总量较大的现状，当前推进农村集体建设用地流转改革应当在保证建设用地总量控制的基础上，把改革重点放在盘活集体建设存量用地方面，以充分挖掘存量集体建设用地的潜力。改革要在先行试点的基础上，尊重实践、尊重群众的首创精神，不断完善改革办法，制订配套政策，逐步在近郊区和远郊平原区县集体建设用地数量较大、建设项目较多的地区推开，条件成熟后再在全市推广。

2、加强规划指导，严格集体建设用地的总量控制和用途管制（北京房产律师网摘录）

从我国土地资源稀缺的现实性和实施最严格的耕地保护制度的要求出发，农村集体建设用地流转必须符合城市总体规划和土地利用总体规划，实施土地供应总量控制和土地用途管制，以保证改革工作的顺利进行。
首先，政府规划和土地管理部门要加快制定区县和村镇的建设规划和土地利用规划，以规划指导农村集体建设用地流转改革，避免集体建设用地利用的分散性、随意性和盲目性。凡是进行流转的农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，应符合城市规划和村镇建设规划，以实现城市空间布局合理化和土地资源节约集约利用。

其次，集体建设用地进入市场的前提是必须加强对集体建设用地供应的总量控制，防止集体土地大量无序进入市场，突破建设用地控制总量。要将集体建设用地进入市场流转的数量纳入新增建设用地的总量控制和年度土地供应计划，落实耕地保护计划，节约土地资源，实现首都城市可持续发展。在强化行政手段控制供地总量的同时，要更多地利用经济手段和价格手段调控集体建设用地总量。

第三，集体建设用地流转必须严格实行土地用途管制。流转土地必须是已经依法批准作为建设用地或者已经依法批准转为建设用地，由农用地转为集体建设用地的土地，必须按照用途管制的要求，经过申请和严格的审批，不允许擅自将农用地进行流转。

第四，流转的集体建设用地可以兴办各类工商企业，兴办公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅等。取得集体建设用地的单位和个人，应当按照区县政府建设用地批准文件规定的用途使用土地，不得随意改变。通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地，不得用于商品房地产开发和住宅建设。在进行新村建设的试点地区，可以依照政府有关政策，允许村集体开发一部分商品房，用于平衡建设资金。

3、加快建立和完善农村集体建设用地流转的价格机制 （北京房产律师网摘录）

调查表明，农村集体建设用地的使用价格大大低于国有土地的使用价格，低于北京土地资源的实际价值。因此，加快建立和完善农村集体建设用地流转的价格机制，是保证集体建设用地流转改革顺利进行，并取得成功的重要环节。建立合理的价格机制包含三方面内容：一是价格流转的市场机制，核心是土地供需双方按照市场需求自主定价。二是政府对流转价格的调控机制，如定级估价制度、地价公示制度、最低限价制度等。三是价格服务机制，如发展市场中介组织，建立土地交易信息网等。

首先，要建立公开竞争的土地有形市场，完善市场价格形成机制，通过市场机制决定土地价格，减少政府和其他人为因素的干扰，防止乡村干部以权力扭曲集体土地的流转价格，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。要通过调整政策法规，给予集体土地产权主体完整的价格决定权，由土地需求方与农民直接谈判，根据市场自主确定土地价格。随着交易制度的规范和市场信息的公开、透明化，集体建设用地的流转价格会逐步趋近合理的市场价格。

其次是加快建立定级估价制度和价格管理制度。集体建设用地定级估价可以为集体土地市场的建立、发展提供地价标准和宏观导向，也是实现土地公平交易、合理征收税费的基础。要在总结城市土地定级估价和农用地定级估价实践经验的基础上，建立集体建设用地定级估价技术规范，由具备资质的地价评估机构进行评估或参照相邻的同种用途的国有建设用地的地价确定。要制定《集体建设用地定级估价规程》，对集体建设用地流转的各种方式，要统一其价格内涵。加快建立区域最低限价制度和地价公示制度。区县土地管理部门要在土地定级估价的基础上，确定区域土地的最低限价，明确成交价格不能低于该最低限价。要向社会公布拟流转地块的位置、土地用途、流转价格等信息，形成公开、公平、公正的集体建设用地流转市场。[3]

第三、大力发展土地交易的中介组织，包括评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构等，加强政府对土地交易中介服务机构的指导和监督。建立全市集体建设用地交易信息服务网络。以乡镇为基础，以土地管理部门为依托，通过交易信息网及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息，沟通供需双方的联系，及时将土地出租信息、地价信息等向社会公布，解决土地交易中的信息不公开、信息不对称等问题。

第四、允许协议出让与招拍挂等多种方式并存。集体建设用地所有者，可以通过协商方式确定土地使用者；但是，对于商业、旅游、娱乐等商服用途的产业用地，可以比照国有土地，实行公开的招拍挂，尽量减少协议出租和人为定价。无论是协议出让还是公开的招拍挂，都要让农民有流转价格的支配权和决定权。 

4、规范土地流转收益分配关系，切实保护农民合法利益  （北京房产律师网摘录）

首先，加快集体经济组织产权制度改革，明晰农民的土地权益。要通过推进农村集体经济组织股份制改革，将目前产权主体不明晰的土地集体所有制，明确界定为农民按份共有的新型产权制度。农村集体经济组织的每个成员都按份拥有农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承、转让、抵押、赠送等。对农民的宅基地，也应当尽快确定权属，颁发产权证。对农村集体土地按份共有和确定宅基地权利，在时间上要有明确、统一的起始和截止期，“生不增，死不减”，以稳定现有农民的土地权利，不能随意调整。实行农民土地按份共有制，实现农民土地使用权和收益权分离，既能够保障农民长远的土地收益权，又能够促进土地向规模经营集中，推进农民向二三产业转移和城镇转移。

其次，完善集体建设用地流转的程序。农民作为集体土地的所有者，拥有集体土地流转的知情权、参与权和决策权。因此，推进集体建设用地流转改革，必须完善和严格履行集体建设用地流转程序，集体建设用地流转的有关事项要经过公示及村民大会或村民代表会议充分讨论，并得到2/3以上的多数同意，否则不能进行土地流转，以此保证集体建设用地流转的公开公正，保障农民作为集体建设用地流转主体的地位。

最后，建立合理的土地收益分配机制。建立合理的土地收益分配机制是集体土地健康有序流转的关键环节。集体建设用地流转涉及土地所有者、使用者、经营者和政府等多个主体，合理的收益分配机制必须坚持以下原则：第一、保证集体土地所有者的利益，并且将收益分配落实到每个所有者；第二，保证集体土地使用者或承包者的利益；第三，兼顾国家和政府管理者的利益。农民作为集体土地的所有者和使用者，应该获得集体土地流转的主要收益，要通过规范集体土地流转收益的分配办法和完善收益分配的程序，保障农民的合法权益。

一是在首次流转中土地收益应主要由土地所有者所有，国家可以通过税收手段分享部分收益。集体建设用地的产权主体是全体村民组成的集体，流转中的绝大部分收益应当归属于集体土地所有者。如流转的土地在城市规划区或城乡结合部等基础设施比较完善的地方，考虑到国家投资对于集体建设用地增值的贡献，政府可以适当分享一部分收益，但比例不应过高，不宜超过10%。政府可以通过收取土地流转增值税，发挥调节收入再分配的作用。因此，按照这些原则确定的收益分配可以是：政府：集体土地所有者：集体土地使用者分别为1：3：6。

二是在再流转中产生的土地收益应归原土地使用者所有，国家不应再收取土地收益。有增值收益的，应按合同约定与土地所有者分享土地增值收益，流转双方还应按规定交纳土地增值税。

三是集体建设用地流转收益的集体经济组织所得部分，如租金、一次性土地有偿使用费、股份分红等，必须首先用于解决农民的社会保障问题，可以参考广东的做法，确定土地收益的50%用于解决农民的社会保障问题，包括医疗、养老、失业保险等，其他部分可以用于兴办集体公益事业和基础设施建设以及其他发展农村经济的事业。

四是要完善财务公开、收支公开制度，强化对集体所得土地流转收益使用情况的监督。要克服乡镇集体土地收益使用的随意性大、内部人控制的情况，保障农民集体获得的土地收益真正为农民服务，为发展农村经济服务。

5、逐步解决集体建设用地的历史遗留问题  （北京房产律师网摘录）

目前，在改革集体建设用地使用制度过程中，最棘手的问题是处理过去形成的违法违规用地。这部分用地数量大、情况很复杂，涉及很多利益主体，解决的难度比较大。需要国土、规划、发改等多个部门共同研究，协调配合，制订处理解决过去形成的违法违规用地的管理办法。在一定的期限和限制条件下，采取区别对待、分类解决和疏堵结合的方针，逐步解决消化历史遗留的违法用地问题，将其转为合法的建设用地，纳入规划和国土部门的管理范围，严格杜绝产生新的违法违规用地。

首先，国土部门对过去形成的违法违规用地要进行甄别，根据不同情况提出处理意见。对一部分符合土地利用总体规划和村镇建设规划现状，但未经审批或未办理农地转用手续等违法的集体建设用地，可以通过补办转用手续，追加用地指标，补缴相关税费后，使其合法化；对于部分违规建设已形成相当规模，确实难以恢复原状的，需要通过调整规划、补办相关手续等手段，将其逐步纳入到土地部门的管理范围。对违法建设用地的单位和个人要给予相应行政处罚和经济处罚，不能让其得到经济利益。对于部分严重违规、不能调整建设规划和土地规划以及占用基本农田的违法用地，要坚决拆除，促其复耕。

其次，对于取得国土部门认定，合法使用农村集体存量建设用地的企业和个人，需要补办项目审批、规划审批等相关手续时，规划、发改、建设等有关职能部门应当给予必要的协助和支持，加快办理，以便企业能够获得各项合法手续。

第三是制订配套政策，鼓励违法使用集体建设用地的单位和个人，主动补办土地使用权流转的相关手续。如，对及时主动补办手续，使用合法流转集体建设用地的企业、单位、个人，给予包括抵押权在内的各项土地权利。研究适当减免补缴的有关土地税费。对于不能在指定时间内办理合法使用农村集体建设用地手续的企业和个人，不能给予同等的权利，并且要通过行政处罚、经济处罚等手段，促使其尽快补办相关审批手续，纳入规范管理的范围。

6、加强政府对集体建设用地流转的规划指导和监督管理  （北京房产律师网摘录）

加强政府对农村集体建设用地流转的规划指导和管理监督工作，是顺利推进农村集体建设用地流转改革的基本条件，也是实现节约、集约用地，合理配置和有效利用土地资源的重要保证。

首先、政府要在充分发挥市场配置土地资源的基础性作用的同时，通过建设规划、土地利用规划，以及土地总量控制、土地用途管制等手段，加强对农村集体建设用地流转的指导、规范和监管。要将农村集体建设用地纳入全市经济发展和城市建设用地大盘子中统筹考虑，合理安排集体建设用地的建设规划和用地计划，以贯彻落实城市总体规划的要求，落实国家对土地管理的各项方针政策，使城乡建设用地在满足全市经济发展和城市建设基本需要的基础上，实现土地资源合理配置，提高土地利用效率，推进首都可持续发展。

其次、推进土地管理工作的法律、法制建设。要加快涉及农村集体土地管理的相关法律、法规的修改，使农村集体建设用地流转能够有法可依，有章可循；要通过法律、法规保证城市规划和土地利用规划的严肃性，调节城市统一规划与不同土地所有和使用者的利益关系。以不损害土地所有者和使用者的利益为前提，实现城市空间布局、功能分区和土地配置的合理化。要通过法律、法规净化市场环境，规范政府行为，促进土地市场健康、有序发展。

第三、加强政府土地管理的基础工作。要加快对全市土地资源的数量、权属、用途、定级定价等基本情况的调查摸底和统计整理工作，建立全市统一的土地管理数据库；加快对不同土地所有者和使用者的土地进行勘界、登记和发证工作，以明确和保障其土地权益；在制定全市土地利用规划的基础上，加快区县、乡镇的土地利用规划的制定和修编，为加强全市土地管理和指导农村集体建设用地流转工作奠定基础。

第四、加快发展市场中介组织，规范政府行为。在市场经济条件下，政府应明确自身定位，把主要精力放在制定土地规划和年度土地供应计划，加强市场监管等方面。同时，大力发展各类市场中介组织，为各种市场主体提供信息、咨询、法律等等方面的服务，发育和完善市场环境。
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[1] 市国资委：《市属国有企业租用农村土地建宿舍问题的情况报告》（内部资料），2004年。

[2] 赵树枫等：《北京农民宅基地与房产制度研究》，2005年，第25页。

[3] 肖瑛 王满银：《农村集体建设用地流转支撑体系探讨》，《小城镇建设》2004年11期，第82页。