江苏省高级人民法院公安行政案件若干问题审理指南

为统一全省法院公安行政案件审理裁判尺度，依法保护公民、法人和其他组织合法权益，监督公安机关依法行政，根据有关法律、规、规章及司法解释等的规定，制定本审理指南。

一、受理条件

（一）受案范围

1.当事人对公安机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（1）公安机关传唤当事人的行为，但强制传唤除外；

（2）治安案件转为刑事案件后，原治安案件的受案、调查、传唤等行为；

（3）公安机关行政执法中鉴定、抽样取证的行为；

（4）公安机关批准延长办理案件期限的行为；

（5）公安机关交通管理部门出具交通事故责任认定书和事故证明书的行为。

（二）诉讼参加人

2. 根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款的规定，相当于县级公安机关交通管理部门的交通警察大队作出行政处罚的，该交通警察大队是被告。

3. 当事人起诉公安机关作出的行政处罚决定，未将相关利害关系人列为第三人的，人民法院应当告知当事人追加第三人。当事人不同意追加的，人民法院应当将相关利害关系人列为第三人。

二、几类案件实体审查的重点

4. 县级公安机关作出警告、五百元以下罚款的处罚决定后，当事人主张上述处罚决定应当由公安派出所作出，县级公安机关不具有作出该处罚决定法定职权的，人民法院不予支持。

5. 公安机关仅凭自行制作的工作记录证明曾开展了调解工作但未达成协议，并主张办案期限从调解未达成协议之日开始计算的，人民法院不予支持。

6. 人民法院在审查当事人是否构成公然侮辱他人行为时，应当重点审查当事人是否有侮辱他人的言语或其他行为，以及当事人是否当众或在公共网络空间实施了上述违法行为。

7. 当事人虽未供述实施卖淫、嫖娼行为，但公安机关依据现场收集的物证、钱款支付的电子数据，组织、介绍、容留人员的证人证言等证据，经综合判断，认定当事人构成卖淫、嫖娼的，人民法院可予支持。

当事人主张其在被欺骗或被胁迫等情形下供述，公安机关不能提供其他有效证据否定当事人的主张，也不能证明卖淫、嫖娼事实确实存在，公安机关认定当事人构成卖淫、嫖娼的，人民法院不予支持。

8. 公安机关有充分证据认定两人或两人以上事前有共同的意思联络或现场临时起意殴打、伤害他人，构成结伙的，人民法院应予支持。但对于发生在亲友、邻居、同事、在校学生之间因琐事引发的殴打、伤害事件，人民法院应当对临时起意进行严格审查，审慎认定是否属于结伙殴打、伤害他人。

9. 公安机关认定当事人构成殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或六十周岁以上的人，当事人主张不知被殴打、伤害的人为上述特定对象的，人民法院不予支持。

10. 涉及土地、房屋征收、违法建筑拆除、环境整治等案件中，当事人提起行政诉讼要求公安机关履行保护人身权、财产权等治安管理法定职责的，人民法院应当重点审查当事人提出履行法定职责申请后，公安机关是否存在违法不受理、超期受理、受理后拖延处理等情形。公安机关接警后，依法及时处警，经调查发现土地、房屋征收、违法建筑拆除、环境整治等行为系其他行政机关实施，或委托其他单位实施，并将查明的相关情况告知当事人的，应当认定公安机关已经履行了法定职责。但公安机关在处警中发现存在其他违反治安管理行为，未依法履行相应法定职责的除外。

11. 当事人在公安机关尚未发现之前，主动供述自己的违法行为，或被调查后主动供述尚未被公安机关掌握的违法行为，应当认定其具有从轻、减轻或不予处罚的情节。当事人供述违法事实后，对自己行为性质的辩解不影响主动供述情节的成立。

12. 公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十二条、第十四条、第十九条的规定，对符合减轻处罚的当事人进行如下处理的，人民法院应予支持：

（1）违法行为所对应的法定处罚种类只有一种的，公安机关在该法定处罚种类的幅度以下给予处罚；在法定处罚种类的幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚；

（2）违法行为应当处以拘留并处罚款的，公安机关在法定处罚幅度以下单独或同时减轻拘留和罚款，或在法定处罚幅度内单处拘留；

（3）违法行为应予拘留，可以并处罚款的，公安机关在拘留的法定处罚幅度以下减轻处罚；在拘留的法定处罚幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚。

13. 公安机关在处置疫情等突发事件中，缩短办案时间、简化处罚程序，结合违法行为发生原因、事实、性质、情节和社会危害程度等因素，在法定处罚幅度内对违反突发事件应对措施的行为依法快速、从重处罚的，人民法院应予支持。

14. 对于应当依法经公安机关负责人集体讨论作出行政处罚决定的案件，集体讨论决定的程序应当在案件调查程序终结后、行政处罚决定作出前进行。

公安机关负责人集体讨论决定程序在行政处罚事先告知程序之前完成，当事人收到拟行政处罚告知后，提出有实质意义的陈述和申辩意见，或依当事人申请组织召开听证会后，公安机关未再次进行集体讨论的，人民法院应当认定被诉行政处罚决定违反法定程序。但当事人在公安机关告知后明确表示放弃陈述或申辩权利，或在听证等程序中未提出有实质意义的陈述和申辩意见的除外。

15. 公安机关扣留机动车行为应当认定为《中华人民共和国行政强制法》第九条第（三）项所规定的扣押财物的行政强制措施。

16. 道路交通违法行为瞬时发生或未留下痕迹，在缺乏电子监控视频、证人证言等其他证据的情况下，公安机关依据两名在场交通警察执法笔录当场作出处罚决定的，人民法院应当从以下几个方面审查该处罚决定的合法性：

（1）在场交通警察是否具有执法资格；

（2）执法笔录是否合法；

（3）当事人陈述和申辩等权利是否得到保障；

（4）其他影响依法作出该处罚决定的因素。

17. 公安机关依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，对行政相对人和利害关系人要求公开行政执法案卷信息的申请作出不予公开决定的，人民法院应予支持，但法律、法规、规章另有规定的除外。

18. 公安机关依据《中华人民共和国刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》等规定，对当事人要求公开刑事案件立案前初查信息的申请作出不予公开决定的，人民法院应予支持。

三、相关案件程序审查的重点

19. 刑事案件转为治安案件的，应当以县级以上公安机关负责人批准刑事案件转为治安案件之日起计算公安机关办理治安案件的期限。

20. 当事人向公安机关报案要求履行治安管理法定职责，公安机关立案受理后，当事人又以同样的事实和理由多次报案的，应当以公安机关第一次立案受理当事人报案之日起计算公安机关办理治安案件的期限。

当事人报案后公安机关没有立案受理，后以同样的事实和理由多次报案的，应当以当事人最后一次报案之日起计算公安机关履行治安管理法定职责的期限。

21. 判断公安机关延长治安案件办理期限的合法性，应当审查公安派出所延长治安案件期限是否报请所属县级公安机关批准；县级公安机关延长治安案件期限是否报请该公安机关的上一级公安机关批准。

22. 判断公安机关对当事人进行传唤或给予行政拘留处罚的合法性，应当审查公安机关是否及时通知其家属。当事人放弃该权利的，不免除公安机关通知其家属的义务，但当事人拒绝提供联系方式导致公安机关无法通知其家属的除外。

23. 人民法院应当从以下方面对公安机关法律文书送达程序合法性进行审查：

（1）公安机关是否首先采取直接送达方式向当事人本人送达法律文书；当事人本人不在的，是否交其成年家属、所在单位的负责人或其居住地居（村）民委员会代收；当事人是法人或者其他组织的，是否交由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；

（2）受送达人本人或代收人拒绝接收法律文书或拒绝签名和捺指印的，公安机关是否邀请当事人邻居或其他见证人到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者捺指印，把法律文书留在当事人的住所；是否把法律文书留在当事人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程；

（3）公安机关是否按照当事人提供的最新收件地址、联系电话等信息，将法律文书交由国家邮政机构邮寄送达。法律文书交邮后，公安机关是否及时跟踪文书签收情况，发现不能送达的，是否及时采取补救措施；

（4）公安机关是否正确填写当事人的联系地址和联系电话等；

（5）公安机关采用传真、互联网通讯工具等方式进行送达的，是否经当事人同意。

24. 公安机关作出不予处罚决定但未依法向当事人送达的，应当认定为程序违法。

四、裁判方式的选择

25. 对于当事人存在互殴的治安案件，应当审查公安机关作出处理决定时是否综合考虑案涉纠纷起因、殴打情节、双方伤情等具体情形，处罚决定存在明显不当的，人民法院可以判决撤销该处罚决定。

26. 对于被处罚人存在两种及两种以上违法行为的处罚案件，应当审查公安机关是否依据相应的法律规定，在处罚决定中对两种及两种以上违法行为分别作出处罚，合并执行。处罚决定未对两种及两种以上的违法行为分别作出处罚，直接作出合并处罚决定的，属于适用法律错误，人民法院应当判决撤销该处罚决定，并判决公安机关重新作出处罚决定。

27. 对于公安机关援引《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（四）项规定作出终止案件调查决定的，应当审查公安机关终止案件调查的情形与该条款所列举的前三种情形是否具有共同特征、行为性质是否一致、是否符合该条立法目的。公安机关超出立法本意作出终止案件调查决定属于适用法律错误，人民法院应当判决撤销该终止案件调查决定，并判决公安机关重新作出行政处理决定。

28. 对于房屋所有权合法转移后，原房屋所有权人拒绝迁出户籍，公安机关经现房屋所有权人申请，将原房屋所有权人户籍迁出，原房屋所有权人诉请撤销该迁出户籍行为的，应当审查公安机关是否提供证据证明现房屋所有权人提交了房屋所有权合法转移凭证、申请书等材料，是否告知了原房屋所有权人。公安机关履行了上述义务的，人民法院应当判决驳回原房屋所有权人的诉讼请求。

29. 当事人向公安机关报案后，公安机关未对其报案作出处理，当事人以公安派出所为被告提起行政诉讼，人民法院经审查认定相关法定职责应由县级公安机关履行的，应当向当事人释明变更被告。经释明当事人拒绝变更被告的，人民法院应当裁定驳回当事人的起诉。

30. 判决公安机关履行法定职责的，人民法院应当依照行政法律规范中所规定的履行期限，确定公安机关履行法定职责的期限，但有特殊情形的除外。

法律规范未对公安机关履行法定职责期限作出规定的，人民法院应当结合具体案情，充分考虑当事人合法权益保护的及时性和公安机关履行法定职责的可行性等因素，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，合理确定公安机关履行法定职责的期限。

五、附则

31. 本审理指南的规定与相关法律、法规、司法解释、司法解释性文件、指导案例等不符的，以法律、法规、司法解释、司法解释性文件、指导案例等为准。

32. 本审理指南自2022年7月15日起施行。