农村基层组织人员是否从事公务的认定

作者：扶沟县法院 刘喜中 祝运动

【案情】

被告人江有军，任西冯陵村党支部书记，被告人江运堂，任该村村委会计。2005年，扶沟县水务局与西冯陵村村委经协商，双方签订了一份土地承包合同：水务局把由它管理的、属于国有的尉扶河河滩地100亩，承包给西冯陵村委从事农业生产，每年每亩承包款60元，承包期限10年。双方合同生效后，西冯陵村委以村委的名义，又将河滩地承包给该村村民，每年每亩承包款150元，承包期限也是10年。村委实际收取村民承包河滩地承包款12万余元，由被告人江运堂保管。2006年1月10日，江有军的朋友徐某，因做生意向江有军借款，江有军找到江运堂，将承包款中的4万元借给了徐某，同年7月12日徐某归还给江有军，江有军以自己的名义把4万元存到银行。2006年5月21日，江运堂取出承包款中的3万元，一部分用于自己购买拖拉机，一部分用于自己生活消费。案发后，二被告人分别归还了挪用的款项。

检察机关对被告人江有军、江运堂提起公诉，认为二被告人在从事国有土地的经营和管理工作时，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，二人利用职务上的便利，挪用公款，数额较大，构成挪用公款罪。

【裁判】

扶沟县人民法院审理认为，从县水务局与西冯陵村委签订的河滩地承包合同内容看，双方在合同中确定的是双方的民事权利和义务，该承包合同是平等主体之间的民事合同。因此，西冯陵村委与水务局之间不具有行政法律关系，被告人江有军、江运堂在有关河滩地的经营管理事务中，不属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，不能成为挪用公款罪的主体。二被告人作为农村基层组织人员，挪用村委资金借贷给他人或者归个人使用，数额较大，超过三个月未还，符合挪用资金罪的构成要件，构成挪用资金罪。公诉机关指控的罪名不当，应予纠正。二被告人认罪态度较好，酌情从轻处罚。依照《中华人民共和国刑法》第272条第1款、第72条第1款的规定，法院判决江有军犯挪用资金罪，判处有期徒刑6个月，缓刑1年，江运堂犯挪用资金罪，判处拘役5个月，缓刑10个月。

宣判后，二被告人均未上诉，检察机关也没有抗诉，判决已经生效。

【评析】

本案争议的焦点，是江有军、江运堂作为农村基层组织人员，在参与管理承包国有的河滩地事务时，是否属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。

对于如何认定农村基层组织人员是否属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，2000年4月29日第九届全国人大常务委员会第15次会议审议通过的《关于＜中华人民共和国刑法＞第93条第2款的解释》（下称《解释》）作了规定：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事“国有土地的经营和管理”等七项行政管理工作时，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。因此，认定农村基层组织人员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”，关键看其是否属于协助政府从事行政管理工作。

根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会有义务协助政府开展工作。村民委员会在依法协助政府开展工作或者受政府委托办理行政管理事项时，村委等村基层组织人员都是根据政府的指令、命令、指示或者委托进行，他们与政府之间是领导、监督与被领导、监督的行政关系，法律地位不平等。他们以政府名义参与组织、领导、监督、管理和人民群众以及社会发展相关的国家事务和政府事务，体现国家对社会的组织、管理职能。

本案中，西冯陵村委经过与水务局平等协商，通过签订承包合同而不是根据水务局的指令或者委托，取得对国有土地的承包权，村委与水务局之间是一种民事关系而不是行政关系。村委不是以水务局的名义、根据水务局的指令内容进行河滩地的经营和管理，而是以村委的名义进行承包和转包活动，这种承包和转包活动是村委作为法人所从事的民事活动，所以，对河滩地有关承包事务的管理工作，性质上属于村民自治范围内的村集体事务，而不是国家事务或政府事务。因此，村委不是在协助水务局从事对河滩地的行政管理工作，当然，二被告人作为村党支部、村委组成人员，在从事河滩地承包的管理事务时，也不属于协助水务局从事行政管理工作。

综上，虽然二被告人从事河滩地承包事务的管理，是对“国有土地的经营和管理”，但由于他们不是协助政府从事行政管理工作，所以他们不属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。

在依据《解释》认定农村基层组织人员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”时，不能对《解释》作断章取义的理解。《解释》在规定农村基层组织人员从事哪些工作，才属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”时，列举了“国有土地的经营和管理”等七种工作事项，但强调前提必须是农村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作。因此，不能只要农村基层组织人员从事了该七种工作事项，就简单地认定其属于“其他依照法律从事公务的人员”，只有当农村基层组织人员不但从事了该七种工作，而且是在协助政府从事这七种工作时，才能认定他们属于“其他依照法律从事公务的人员”。