第二编 律师办理土地征收业务操作指引

第一章 一般规定

第59条 概念界定

59.1土地征收，是指国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将集体所有的土地转变为国有土地，并给被征地的农民集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。

59.2农用地转用，是指将土地利用现状调查确定的农用地依据土地利用总体规划、土地利用年度计划，以及国家规定的审批权限报批后，转变为建设用地的行为。

第60条 主要法律依据

60.1《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）。

60.2《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）。

60.3《征用土地公告办法》。

60.4《国土资源听证规定》。

60.5《国务院关于深化改革严格土地管理的意见》。

60.6《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》。

60.7《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》。

60.8《最高人民法院关于征用土地、落实私房政策等具体行政行为相互矛盾而引起的房屋纠纷不应由人民法院处理的复函》。

60.9《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》。

60.10《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。

第二章 土地征收的程序

 

 

 

第61条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施该规划占用集体土地的，由县级土地行政主管部门按照土地利用年度计划编制《建设项目用地呈报说明书》，拟定《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征用土地方案和供地方案》，经县人民政府审核同意后，分批次逐级上报省级以上人民政府批准。一般步骤如下：

61.1用地申请。建设单位向市、县政府土地行政主管部门申请建设用地，填写《建设用地申请表》，并附具以下材料：

（1） 建设单位有关资质证明；

（2） 项目可行性研究报告批复或其他有关批准文件；

（3） 预审报告；

（4） 初步审计或其他有关批准文件；

（5） 总平面布置图；

（6） 压覆矿床评估、地质灾害评估；

（7） 法律法规要求提供的其他文件。

61.2填报“一书四方案”。市、县政府土地行政主管部门在受理用地申请后，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

61.3市级政府及土地行政主管部门审核、上报。市级政府土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，上报省级人民政府土地行政主管部门审查。

61.4省级政府及土地行政主管部门审核、上报。省级政府土地行政主管部门收到市级政府上报的材料后进行审查，并上报省级人民政府或国土资源部审查批准。

61.5批准用地的，下达批准文件。

61.6进行征用土地公告。市、县人民政府土地行政主管部门在收到征用土地方案批准文件10个工作日内进行征用土地公告，并负责具体实施。公告的内容包括以下4个方面：

（1） 征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；

（2） 被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；

（3） 征地补偿标准和农业人员安置途径；

（4） 办理征地补偿登记的期限、地点。

61.7征地补偿、安置方案公告。县级人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收方案，在征收土地公告之日起45日内拟订征地补偿安置方案，经市、县人民政府批准，由市、县土地行政主管部门予以公告。公告内容包括：

（1） 集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；

（2） 土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；

（3） 安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；

（4） 地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；

（5） 农业人员的具体安置途径；

（6） 其他有关征地补偿、安置的具体措施。

61.8办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

 

61.9落实征地补偿安置方案，实施供地。市、县人民政府土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿方案，实施补偿安置，并办理土地交接手续，土地行政主管部门核发《建设用地划拨决定书》,施工单位进场施工。

特别提示：在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外独立选址的建设项目用地，可按项目实施统一征地。需由项目用地单位在向计划部门提交可行性研究报告的同时，向县土地行政管理部门提出用地预申请，土地行政管理部门对建设项目的用地进行审查，出具建设用地预审报告。

第62条 影响征地申请报批的情形

62.1 引发重大群体性事件的地区暂缓批地；

62.2违反土地利用总体规划和年度计划的不得批准用地；

62.3社会保障费用不落实的不得批准征地；

62.4违法用地行为未经依法查处的不得批准建设用地。

第三章 征地的费用补偿和人员安置

第一节 征地补偿费用

第63条 征地补偿费用的组成

根据《土地管理法》和《物权法》等法律法规的规定，征地补偿费用包括：

（1） 土地补偿费，是对土地所有者的权属及其对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿对象为村集体经济组织及被征地的农民。

（2） 安置补助费，是用以安置土地被征用后失去生产资料的农业人员的补助费用，原则是谁安置补助费归谁。

（3） 地上附着物补偿费，是指因征地导致被征用土地上各种地上地下建筑物、构筑物（如房屋、水井、道路、水渠等）的拆迁和恢复，林木的迁移或砍伐等，给予所有者补偿的费用。

（4） 青苗补偿费，是指征用土地时，农作物正处在生长阶段而未能收获，给予土地承包者或使用者以经济补偿。

（5） 农民的社会保障费用，是指对土地被征用后失去生产资料的农业人员，在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时，依法给予物质帮助，以保障基本生活需要的费用。

特别提示：目前我国不同地区被征地农民的社会保障费用的来源不同，有的来源于征地单位在原有的征地补偿费基础上另外支付的费用；有的来源于安置补助费或扣除留给村（或组）集体之外的土地补偿费。

第64条 征地补偿费用的标准

64.1根据《土地管理法》第47条的规定，具体计算方法为：

补偿标准＝平均年产值×（土地补偿倍数＋安置补助倍数）

平均年产值标准：一般是按被征地前三年平均年产量乘以国家规定的产品现行平均价格计算，国家没有规定价格的，按当地市场的平均价格计算。

补偿倍数标准：在法律、法规的限定范围内，综合考虑被征地的具体条件，并结合以往征地费用标准，予以确定。

64.2根据《国务院关于深化改革严格土地管理的意见》的规定，目前各省、自治区、直辖市人民政府陆续制定了统一年产值标准和区片综合地价。

64.2.1征地统一年产值标准，是在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值，测算不仅要考虑农用地农作物的收益，还要考虑被征用农用地带来的其他相关收益。

64.2.2征地区片综合地价，是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分征地区片，并采用农地价格因素修正、征地案例比较和年产值倍数等方法测算的区片征地综合补偿标准。区片综合地价的实质是征地补偿标准，不含地上附着物和青苗补偿标准。

64.2.3为切实保障被征地农民的合法权益，国土资源部发出通知，要求深化征地制度改革。从2009年起，国家逐步适当地提高征地补偿标准。

通知强调，要完善征地补偿机制。按照被征土地同地同价原则，综合论证和听证结果，由地方人民政府批准实施统一的征地补偿标准，对被征地农民进行合理补偿，及时足额支付到位。各省（区、市）要抓紧做好征地统一年产值标准和区片综合地价修订完善工作，结合本地区经济社会发展水平和被征地农民的社会保障费用，适当提高征地补偿标准，经省（区、市）人民政府批准，从2009年起逐步公布实施。

第二节 被征地人口的安置

第65条 依据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，对于被征地人口进行安置的主要方式有：

（1） 农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。

（2） 重新择业安置。积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。征收城市规划区内的农民集体土地，应当将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。

（3） 入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。

（4） 异地移民安置。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地移民安置。

第三节 征地补偿协议

第66条 补偿协议的双方当事人

征收集体土地的，征地单位与被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当协商签订书面征地补偿安置协议。

第67条 补偿协议的具体内容

补偿协议应当包括补偿方式、补偿款金额及支付方式、安置人员数量及安置方式、青苗及土地附着物补偿、违约责任和纠纷处理方式等内容。

第68条 签订补偿协议的程序要求

68.1签订协议前，市、县国土资源局在被征用土地所在地的村范围内发布征地通告，告知被征用土地的村集体经济组织和村民：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。

68.2市、县国土资源局会同被征地所在地的乡镇政府就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。

村委会或村民对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，市、县国土资源局或被征地所在的乡镇政府，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。

68.3市、县国土资源局会同被征用土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。

68.4被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当就协议主要内容按照村民大会或者村民代表大会议事程序等民主程序作出决议。

签订协议后，农村集体经济组织或者村民委员会应当向农村村民公示征地补偿安置协议。

第69条 律师对补偿协议的审查

律师接受委托后，应当对农村集体经济组织或者村民委员会在签订征地补偿安置协议前是否履行民主程序、征地双方达成协议的内容是否符合法律规定进行审查，并听取农村村民的意见。

第四章 律师办理征地补偿安置标准听证法律业务

 

 

 

第70条 征地补偿安置听证的范围

征地补偿安置的听证包括拟定或者修改区域性征地补偿标准的听证、拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的听证，不包括对征地行为本身的听证。本章所涉及的征地补偿安置听证是指某一具体的征地项目的被征地块的补偿标准和安置方案的听证活动。

第71条 申请补偿和安置费用标准听证应注意的事项

71.1对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，必须在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内提出申请。当事人经主管部门告知听证权利后５个工作日内未向听证机构提出书面申请的，视为放弃听证。

71.2有关征地补偿和安置费用标准听证的申请，向市、县人民政府土地行政主管部门提出。

71.3提出申请的人必须是听证的当事人，包括被征地农村集体经济组织、农村村民、其他权利人或其代理人。

第72条 符合上述条件，申请材料齐备的申请，主管部门应当受理，并制作《听证通知书》，在听证的７个工作日前通知当事人。

第73条 律师应告知被征地的当事人享有以下权利

73.1农民集体土地所有权、农民土地承包经营权及其他权利人合法权益不受侵害。

73.2在征地依法报批前，政府应将预征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地集体经济组织、农户或其他权利人，当事人具有土地预征前的知情权和申请听证的权利。

73.3对预征土地现状调查结果具有确认权。

73.4当事人听证、确认的有关材料为各级政府在征地报批时的必备材料，具有政府征地报批的部分参与权。

73.5土地征收批复文件下达后10日内，人民政府应公告批复结果，当事人对人民政府征收批复结果具有知情权。

73.6土地补偿征收公告后45日内，由国土资源局公告土地补偿、安置方案, 当事人对土地补偿、安置方案享有知情权。

73.7办理征地补偿登记手续时，对土地行政主管部门的调查结果有进一步的核实权。

73.8对征地补偿、安置方案提出异议或申请听证的权利。

73.9对政府未依法进行征用土地公告或者未依法进行征地补偿、安置方案公告的，有依法要求公告的权利，有拒绝办理征地补偿登记手续或办理征地补偿、安置手续的权利。

73.10政府未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿，有提出协调申请或提出裁决申请的权利。

73.11土地补偿费未全额到位,有拒绝交出土地、阻止施工的权利。

73.12土地征收批复后两年内没有实施施工，造成土地荒芜的，由批准的政府收回后，有恢复耕种的权利。

73.13对违法占用土地等行为有举报的权利。

第五章 律师办理土地补偿安置标准争议协调、裁决法律业务

 

 

 

第74条 律师应当告知委托人申请协调、裁决的事项和范围

74.1申请协调、裁决的范围

（1） 对市、县人民政府批准的征地安置补助标准有异议的；

（2） 对征地补偿安置方案涉及的被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；

（3） 实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的；

（4） 征地补偿安置方案中的青苗、建筑物、构筑物及其他附着物的补偿标准有争议的。

特别提示：目前各省对补偿标准的具体规定不一样，承办律师一般应了解和熟悉被征地所在省或自治区的规定。

74.2对征地方案的异议、土地征收程序违法、强行征占土地、以租代征、违法征收等，均不符合申请裁决的条件。

第75条 律师应审查委托人是否符合法定的申请人主体资格

 

75.1对青苗、地面附着物的补偿标准有争议申请协调、裁决的，由其所有权人、使用权人提出。

75.2对土地补偿费的标准有争议申请协调、裁决的，由被征地的农村集体经济组织提出。

75.3对安置补助费的标准有争议申请协调、裁决的，安置补助费发放给被安置人员的，由被安置人员提出；安置补助费发放给被征地的农村集体经济组织或者其他单位的，由被征地的农村集体经济组织或者其他单位提出。

第76条 受理协调和裁决的机关

76.1申请协调的机关。当事人对征地补偿标准有争议的，应当向区、县人民政府申请协调，或者向其上级人民政府申请协调。由于各省或自治区规定不同，承办律师应当按照当地的规定向有关人民政府提出申请。

76.2申请裁决的机关。省、自治区或市人民政府是征地补偿安置标准争议裁决机关，市国土资源和房屋管理局是办理征地补偿安置标准争议裁决的具体工作机构。各省或自治区的规定基本一致，也就是《土地管理法实施条例》第25条的规定。

第77条 律师应协助委托人准备并向当地省或自治区政府土地管理部门提交下列材料：

（1） 裁决申请书；

（2） 申请人身份证明；

（3） 区、县人民政府出具的协调结果告知书；

（4） 被征收土地的所有权证或其他权属证明；

（5） 区、县人民政府批准的征地补偿安置方案；

（6） 裁决工作机构认为应当提供的其他资料。

第78条 律师应告知委托人协调、裁决业务的注意事项

78.1政府协调是政府裁决征地补偿标准争议的前置程序。对征地补偿安置方案中确定的征地补偿标准有争议的，应当按照先向区、县人民政府申请协调，经协调没有达成一致意见的，区、县人民政府应当书面告知当事人申请裁决的机关和期限，并在告知书上载明协调过程及协调未达成一致意见的原因。

78.2申请土地补偿费安置标准争议协调、裁决应当在规定期限内提出。目前由于各省或自治区协调、裁决规定的期限不同，申请人应当按照当地的规定提出申请，如果在规定期限内不提出申请，申请人等于放弃了提出异议的权利。超过规定的期限提出申请，人民政府将不予受理。

78.3征地补偿标准争议裁决期间不停止征地方案的实施。

78.4经过区、县人民政府协调已经达成一致意见，申请人又就同一事项申请裁决的，裁决机构不予受理。

78.5裁决工作机构已下达准予撤回裁决申请的决定，申请人又就同一事项申请裁决的，裁决机构不予受理。

78.6人民法院或者行政复议机关对裁决申请事项已有裁决或决定结果的或者正在审理之中的，裁决机构不予受理。

第79条 裁决机构作出裁决的法定期限

裁决工作机构应自受理裁决申请之日起60个工作日内，作出书面裁决决定。情况复杂的，经裁决工作机构负责人批准，可以延长30日，并书面告知申请人；情况特别复杂的，经裁决工作机构负责人同意，报市人民政府批准，可以延长６０日，并书面告知申请人。

第六章 律师办理土地补偿争议行政复议法律业务

第80条 当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。

第81条 律师应告知委托人可提起行政复议的范围

81.1对市、县人民政府批准的征地补偿安置补助标准有异议的。

81.2对征地补偿安置方案涉及的被征土地类别、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的。

81.3实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。

81.4对征地补偿安置方案中的青苗、建筑物、构筑物及其他附着物的补偿标准有争议。

特别说明：申请人对征地补偿标准争议裁决不服提出行政复议，故复议范围同于申请裁决的请求范围。

第82条 律师应告知委托人受理行政复议的机关

在征地补偿安置标准争议中，对补偿争议的“裁决”不服提起复议，复议机关为原征地批准机关（省级人民政府或国务院），并由复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。

第83条 告知委托人行政复议不同的审查方法

在行政复议的实践中，行政机关主要采取以下两种方式：一是书面审查办法；行政复议机关只对申请材料及证据和被申请人及第三人提供的答辩材料及相关证据进行书面审查，原则上不向复议双方了解情况，也不做相关调查。二是当面审查办法。行政复议机关当面审查的方式是多样的，既可分别听取意见，也可将各方当事人召集到一起进行调查、质证辩论。

根据行政复议案件的具体情况应该注意以下几点：

（1） 及时与行政复议机关沟通，掌握第一时间的信息，及时查阅、了解被申请人提交的答辩意见和证据材料。

（2） 对被申请人提供的答辩和证据材料进行分析，作出是否申请听证的决定。

（3） 代理当事人提出事实、理由和相关证据，如实反映当事人的意见。着重对征地审批、补偿安置标准的合法性和合理性给予充分的论述。

第84条 注意行政复议的期限、期间的相关规定

84.1复议机关自受理之日起60日内作出复议决定；延长期限最多不超过30日。

84.2对行政复议机关不予受理或不予答复的起诉期限：自收到不受理决定书之日起或复议期满之日起15日内提出行政诉讼。

第85条 律师应告知委托人行政复议决定的救济措施

对土地复议决定不服的，可向法院提出诉讼，也可向国务院申请裁决；国务院作出的复议决定或裁定属于最终裁决。

第七章 律师办理征地补偿安置标准争议的诉讼

第一节 征地补偿安置争议

 

 

 

第86条 律师代理征地补偿安置争议诉讼的注意事项

86.1因征地补偿安置争议裁决提起诉讼，同案原告为5人以上的，应当告知同案原告可以推选1~5名诉讼代表人参加诉讼。

86.2征地补偿安置标准争议的裁决或复议决定，是由原征地批准机关即省、自治区、直辖市人民政府或国务院作出的，对省政府提起诉讼应向省、自治区、直辖市人民政府所在地中级人民法院提起；对国务院不得提起诉讼。

86.3经过复议的，应当在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提出起诉；复议机关逾期不作决定的，应当在复议期满或延期届满之日起15日内向人民法院提出起诉。

第87条 律师代理征地补偿安置争议诉讼中需要审查的内容

87.1审查争议补偿标准作出的依据。

87.2审查争议补偿标准作出的法律程序和权限，如是否进行了征地审批、公告等。

87.3如果补偿依据符合法律规定，则审查补偿是否到位。

第二节 征地补偿费用分配纠纷

第88条 农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。

第89条 律师应当告知委托人提起有关征地补偿费用分配的诉讼应当注意的事项：

89.1根据相关司法解释的规定，土地承包中的承包地征收补偿费用分配纠纷属于民事案件。

89.2集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

89.3集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。

第90条 律师应从以下几个方面审查委托人是否具有土地补偿费分配纠纷案件诉讼主体资格

90.1土地承包人和集体经济组织的成员具有原告主体资格。

90.2集体经济组织成员资格标准的确定。集体经济成员资格确认问题是农村土地补偿费分配纠纷案件的核心问题。审判实践中，法院在集体经济组织成员资格确认标准主要有两种模式。一是户籍主义模式，即只要具有本集体经济组织统征前农业户籍的，就视为集体经济组织成员，可以平等享受分配权利。二是户籍加义务结合模式。即除了具有本集体经济组织农业户籍外，还应与其他成员一样尽义务，才视为集体经济组织成员。代理律师可以根据当地具体规定和法院实际做法审慎代理决定。

90.3参与土地补偿费分配的集体经济组织成员的时间标准。土地补偿费是因征用集体土地补偿给集体经济组织成员的费用，根据司法解释的规定，这里的“集体经济组织成员”应只限于“征地补偿安置方案确定时”的人员。

90.4特殊群体人员集体经济组织成员的资格确定。特殊群体人员，如超生子女、轮换工、出嫁的姑娘、入赘的女婿，尽义务但户籍未在本集体经济组织的集体经济组织成员资格确定，如国家或当地有规定的，按规定执行。如国家和地方均未规定，一般原则上应以尊重集体经济组织习惯和合法两个原则解决。

90.5与原告相对应的，被告一般是村民委员会。但在有些时候，村民小组也可以成为被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第10条和司法解释的规定，村民小组有权经营、管理集体所有土地，可以讨论决定土地补偿费分配。实践中，国土局征收土地很多时候也是以村民小组为单位的。村民小组是依《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）的规定由村民委员会依法设立的，具有自己的管理机构和一定财产，可视为《民事诉讼法》第49条规定的“其他组织”。因此，村民小组可以作为土地补偿费分配纠纷案件的被告。